中国南海维稳维权的成果、挑战及应对机制 本文关键词：南海，中国，维权，应对，成果
中国南海维稳维权的成果、挑战及应对机制 本文简介：摘要： 在中国和东盟国家的共同努力下,南海形势在2018年趋稳向好、总体可控。各方围绕“南海行为准则”磋商、海上联合军演以及南海油气共同开发取得重要进展,政治互信明显增强。但是,影响南海局势的不利因素并未得到根本消除,南海局势未来的发展走向仍具有不确定性,中国在南海的维权维稳
中国南海维稳维权的成果、挑战及应对机制 本文内容：
摘 要： 在中国和东盟国家的共同努力下, 南海形势在2018年趋稳向好、总体可控。各方围绕“南海行为准则”磋商、海上联合军演以及南海油气共同开发取得重要进展, 政治互信明显增强。但是, 影响南海局势的不利因素并未得到根本消除, 南海局势未来的发展走向仍具有不确定性, 中国在南海的维权维稳工作仍旧面临挑战。中国应充分利用南海局势整体向好的有利时机, 推动中国和东盟之间的南海制度化建设, 同时保障大国南海战略博弈整体稳定可控。
关键词： 南海; 南海行为准则; 航行自由行动; 油气共同开发; 中国/东盟;
在中国和东盟国家的共同努力下, 南海局势自2018年以来呈现良好发展势头。中国的南海维权维稳工作取得阶段性进展, 中国和东盟国家的南海制度化建设以及南海岛礁建设等层面成效显着。特别是在域外大国介入增强的态势下, 中国有效地扞卫了在南海的合法权益, 维护了南海局势的和平稳定。当事国回到通过对话协商处理分歧的正确轨道, 中国与东盟国家就“南海行为准则” (以下简称“准则”) 单一磋商文本草案达成一致。加快推进“准则”磋商已成为中国和东盟国家的共识, 双方期待在未来三年内正式达成“准则”。伴随着“准则”磋商的深入推进, 中国和东盟首次举行海上联合军事演习, 中国与东盟国家之间的互信进一步增强。中国与其他南海声索国双边关系整体平稳发展。中越北部湾湾口外海域工作机制有条不紊地进行, 中菲决定建立全面战略合作关系, 双边关系实现从“转圜”、“巩固”到“提升”。在中菲两国领导人的战略引领下, 双方通过南海问题磋商机制妥善处理海上分歧, 务实推进低敏感领域合作和探讨开展南海油气资源共同开发, 签署关于海上油气合作的“谅解备忘录”, 开启了南海共同开发的新愿景。在中国和东盟国家共同维护南海和平稳定的同时, 以美国为代表的域外大国从幕后冲向前台, 强化了在南海及其周边的军事存在, 意图以军事手段塑造南海战略态势。中国南海岛礁建设和设施部署稳步推进, 中国维护南海局势、国家利益以及提供国际公共服务的能力均显着增强。
一、中国南海维稳维权的主要成果
(一) 中国-东盟“南海行为准则”磋商取得重大进展
根据第20次中国-东盟领导人会议共识, 中国与东盟国家2018年3月份举行了落实《南海各方行为宣言》 (以下简称《宣言》) 第23次联合工作组会, 开启了第一轮的“准则”磋商工作, 这也是各方2018年围绕“准则”案文进行磋商的起点。6月, 中国与东盟国家在中国长沙举行落实《宣言》第15次高官会和第24次联合工作组会, 就落实《宣言》、推进海上务实合作以及“准则”磋商等议题深入充分交换意见。各方一致同意在业已形成的“准则”框架基础上进一步推进“准则”磋商, 尽快形成单一磋商文本草案。在8月份的中国东盟外长会议上, 中国与东盟十国正式就“准则”单一磋商文本草案达成一致。这是一个里程碑式的协议。菲外长卡耶塔诺表示, 这是“准则”磋商的“重大突破”, 有助于东盟国家与中国维持睦邻友好关系, 避免让一些敏感问题影响东盟-中国关系大局。[1]
10月, 中国与东盟国家在马尼拉举行落实《宣言》第16次高官会和第26次联合工作组会, 完成了对“准则”草案部分内容的第一轮审读, 同意加紧推进磋商工作, 力争早日达成“准则”。这标志着“准则”磋商已步入了快车道。11月, 李克强总理表示希望抓住机遇推动“准则”取得实质性的进展, 提出争取在三年内与东盟国家完成“准则”磋商的愿景并得到各方积极响应。[2]这是第一次出现有关“准则”磋商完成的明确时间表。新加坡总理李显龙回应称, 对“准则”2018年较早正式开始谈判以来所取得的良好进展感到鼓舞。[3]
(二) 中国-东盟防卫合作取得重要突破
中国-东盟联合海上军演的建议最早由中方提出, 中国和新加坡主导发起, 得到了东盟的积极回应。2018年2月, 第八次中国-东盟防长非正式会议敲定年底举行海上联合军演。10月22日至28日, 中国-东盟“海上联演-2018”实兵演习在中国湛江正式举行。这是中国军队与东盟十国首次举行海上联演, 也是东盟首次与单一国家进行联合军演, 具有重要的里程碑意义。它弥补了中国东盟经贸关系快速发展背景下军事安全关系相对滞后的短板, 深化了中国与东盟防务安全合作和政治互信, 也展示了中国与东盟各国共同维护南海地区和平稳定的愿望与决心。
演习主要包括《海上意外相遇规则》使用与联合搜救两大板块, 概括起来就是“维护和平”与“促进合作”。致力于在南海地区减少误解误判、增进互信、管控海上危机的同时, 研究探索联合搜救响应机制和方式方法, 维护地区的和平与安全。演习还主要停留在较低的层次, 演练项目主要包括海上联合搜救和应对突发情况等低敏感领域, 演习的地点选择在不涉及争议的海域。不过, 演习没有邀请美国、日本和澳大利亚等域外国家参与, 并且得到东盟国家的支持。菲总统发言人指出, 这次演习的目的是与邻国建立军事合作, 中国把非亚洲国家排除在外没什么可反对的。[4]
举行中国-东盟联合海上军演, 中国和东盟实现了共赢。正如新加坡学者许瑞麟所言:对于东盟而言, 联合军演强调了该组织管理与中国纠纷的能力以及在地区安全架构中保持中心地位;对于中国来说, 演习表明中国愿意与东盟合作, 南海争端不需要外部干涉———东盟和北京可以自己妥善管理这些问题。[5]因此, 各方均高度评价此次军演。中国和新加坡两国防长在会晤时重申, 双方将持续加强东盟-中国防务合作, 包括努力实现下届东盟-中国海上联合演习。[6]
(三) 中国-菲律宾南海油气共同开发迈出重要步伐
进入2018年, 杜特尔特政府对中菲联合勘探南海油气资源的态度更为积极。尽管双方同意不在勘探协议草案上规定最后期限, 但是菲方多次表达出对“时间表”的期待。如菲外长卡耶塔诺数次表示, 期待共同勘探工作可能最快将在2019年展开、协议“有望”在两个月内签署以及希望能在杜特尔特卸任前落实中菲南海联合开采等。菲律宾的能源公司甚至已经派人前往中国了解联合勘探南海油气资源的可能性。
开展油气开发合作是杜特尔特首次访华时两国领导人达成的重要共识。两国建立了中菲南海问题双边磋商机制处理南海相关问题。该机制不仅旨在中菲管控双方南海分歧, 也聚焦南海共同开发。经过磋商, 双方同意在该机制下建立油气事务技术工作组, 多次就开展海上油气开发合作坦诚交换意见, 双方多层级就签署相关合作文件深入探讨。[7]中国和菲律宾同意在不触及领土主权课题的情况下, 就联合研究、勘探、开发和使用南海油气资源制定建议。
中菲此前南海共同开发尝试失败的根源在于菲律宾单方面不承认争议的存在, 这一障碍在2018年被彻底扫除。菲律宾总统府发言人洛克 (Roque) 明确表示:“中国不需要承认菲律宾在72号合同区的主权, 因为联合勘探是通过一种妥协方式进行, 我们先不要争论主权的问题, 我们要先获得利益。”[8]此外, 菲律宾政府还反复向国内讲明, 中菲南海联合勘探不仅为菲律宾宪法所允许, 也符合2004年《菲律宾矿业法》的规定, 而且菲最高法院有2004年的判例证明此做法符合宪法规定。
经过沟通与协商, 双方就签署中菲政府间有关谅解备忘录达成合作意向, 并最终在习近平访菲时签署了关于油气开发合作的《谅解备忘录》。双方达成的共识主要有三点:双方同意设立政府间联合指导委员会和企业间工作组, 委员会负责谈判、达成合作安排及其适用的海域, 并决定需建立的工作组数量及具体位置, 工作组负责谈判、达成适用于相关工作区块的企业间技术和商业安排;两国政府希望在签署备忘录后的12个月内就合作安排达成协议;谅解备忘录以及双方或双方企业根据该备忘录进行的所有讨论、谈判和活动都不影响双方各自法律立场, 谅解备忘录不产生任何国际法或国内法上的权利和义务。[9]
(四) 中国南海岛礁建设项目持续推进
民事功能逐渐完善, 各项服务功能逐渐向外界开放。2018年伊始, 中国海警船就在南沙三角礁海域成功救助3名外籍搁浅帆船船员, 并将他们顺利移交有关部门, 使他们得到妥善安置, 为中国在南海地区利用现有基础设施为国际社会提供公共产品开了好头。2月, 由国家海洋局承建的联合国教科文组织政府间海洋学委员会南海区域海啸预警中心开展业务化试运行, 为南海周边国家提供地震海啸监测预警服务。这是我国开展南海周边国家海洋领域务实合作、参与区域海洋治理的一项重要成果。7月, 中方派遣专业海洋救助船舶“南海救115”轮赴南沙渚碧礁担负值班待命任务。11月, 中国在南沙有关岛礁启用岛礁海洋观测中心、气象观测站、南沙国家环境空气质量监测站, 对外提供海洋预警预报、海啸预警、气象预报、空气质量预报以及防灾减灾等服务。作为南海最大沿岸国, 中方正以实际行动践行自身义务和承诺, 为地区国家提供公共产品和公益服务。
加强南海岛礁军事功能建设和作战演练是中国维护南海权益、维护南海稳定的现实需要。2018年2月, 中国先后组织南海舰队远海训练编队开展联合防空作战演练, 派遣空军苏-35战机飞赴南海参加联合战斗巡航任务。3月, 中国海军在南海海域举行实战化演练。中国空军轰-6K、苏-35等多型多架战机飞赴南海实施联合战斗巡航;中国海军军舰在海南岛附近水域举行大型军演, 其中包括航空母舰辽宁舰。4月, 中央军委在南海海域隆重举行海上阅兵, 习近平强调要努力把人民海军全面建成世界一流海军。这是新中国历史上规模最大的海上阅兵, 是首次在南海海域举行海上阅兵式, 也是中国历史上首次有航母参阅的海上阅兵式。随后, 中国在南沙群岛永暑礁举行南海岛礁建设纪念碑揭幕仪式, 传递中国维护南海和平稳定的真诚态度、良好愿望, 彰显中国人民扞卫国家领土主权和海洋权益的坚定意志和决心。此外, 中国海军海警巡航西沙群岛海域, 海警船只、海军舰艇首次实施联合巡逻行动。[10]
二、南海局势面临的主要困难与挑战
(一) 域外大国军事介入有增无减
(1) 美国特朗普政府更加重视运用军事手段塑造南海的战略态势。首先, 加大了在南海实施所谓的“航行自由行动”的力度和强度, 频繁派遣军舰和飞机抵近中国南海岛礁。时间上基本上实现了常态化, 空间上几乎实现了南海岛礁的全覆盖。据不完全统计, 美国2018年以来在南海实施了至少7起“航行自由行动”。美国战机多次直飞南海, 美国航母战斗群数次在南海“秀肌肉”, 意在突出美国的存在感、影响力和威慑力。其次, 持续指责中国南海岛礁建设, 渲染所谓中国南海“军事化”和“威胁论”。美国以中国在南海“持续军事化”加剧南海事态紧张为由, 撤销了对中国参加2018年环太平洋军事演习的邀请。[11]对于中国在南海岛礁的正常训练, 美国却称中国“持续军事化”的做法将加剧地区不稳定因素。美国官员多次强势表示, 美国会无视中国的反和警告继续在南海开展“航行自由行动”。再次, 继续拉拢盟国加强在有争议海域的军事活动。美国呼吁澳大利亚加入美国的行列, 以及实施自己的南海“自由航行”行动。美国助理国防部长施赖弗专门指出, 澳大利亚和其他美国盟友如果进一步加强在南海的存在, 就能够对北京施加更大的压力。[12]美国还与日本航母战斗群在南海高调举行联合演练, 进行航行信息共享, 开展海上补给训练。
(2) 日本和澳大利亚持续高调地在南海体现存在。为了响应美国“航行自由行动”的号召, 日本先后两次派出直升机航母前往南海巡航。海上自卫队在巡航期间与东南亚国家的军舰进行联合演习, 在新加坡、越南、菲律宾等地停靠访问。此外, 日本还向菲律宾、马来西亚等南海国家赠送、出售武器装备, 以提升这些国家的海上安全能力;与域内外国家一道对南海局势“严重关切”, 加强彼此在海洋安全领域的合作;与马来西亚、菲律宾等国在南海敏感海域举行联合演习;派遣强大阵容军事人员访问菲律宾等国。澳大利亚也支持美国的“航行自由行动”, 对南海局势表达“严重关切”。澳大利亚2018年在南海问题上非常高调。4月, 澳大利亚炒作澳大利亚军舰在穿越南海前往越南途中遭遇到中国军方的“挑战”。[13]澳大利亚官方也表示, 澳大利亚拥有通过争议水道航行的“完美权利”。在中美军舰近距离接触后, 澳军方助美指责中国使用“胁迫或挑衅性策略”可能会导致“不稳定或风险”。[14]
(3) 欧洲对南海的关注明显增加。欧盟安全政策负责人里瓦索声称, 欧盟对南海“日益紧张”的局势表达担忧, 称未来不排除欧洲海军在南海航行巡逻的可能性。欧洲现存的两大海军强国———法国和英国自2013年开始对在南海增加海上军事存在表现出强烈兴趣, 并在2018年正式开始强势介入南海“航行自由行动”。[15]出席香格里拉对话的英法两国防长不约而同谈及维护南海法治规则的重要性, 两国扬言要通过行动维护以规则为基础的区域秩序。英国防长威廉姆森宣称, 绝对支持美国在这方面的立场, 非常支持美国所做的一切。8月, 英国军舰“海神之子”号擅自非法进入西沙群岛领海, 在美国之外其他国家中尚属首次。10月, 英国第一海务大臣琼斯表示, 尽管英赴南海行使“航行自由”被中国指责为“挑衅行为”, 但英方仍将继续这一行动, 并抵制中国藐视《联合国海洋法公约》的做法。[16]法国防长则宣称, 将在2019年初派“戴高乐”号航空母舰前往印度洋和南海扞卫所谓的“航行自由”。
(二) “准则”磋商仍旧存在诸多挑战
(1) 法律约束力是“准则”磋商的一个关键问题。东盟国家普遍期待“准则”具有较强的法律约束力。越南频繁在国际场合提及“准则”的磋商, 明确表示“准则”应该具有“法律约束力”。菲国防部长洛伦扎纳认为, “准则”应该具有法律约束力, 如果有了此“准则”, 南海就不会有误会或误判。[17]马来西亚外长赛夫丁坦言, 《宣言》缺乏约束力, 各方希望签署一个具有约束力的协议。新加坡也认为“准则”应该具有约束力, 其国防部长黄永宏表示:“一个实质性的、有效的行为准则将解决主权声索方和相关国家的重大关切。”[5]整体上看, 东盟国家倾向于“准则”应具有法律约束力, 以约束中国在南海的行为。中国则对“准则”是否应该具有法律约束力持开放态度, 取决于各方的磋商结果。中国和东盟国家在这个问题上的分歧仍旧存在, 磋商能否跨越法律约束力这个障碍仍存在不确定性。
(2) “准则”能否三年内完成也值得关注。如果不能三年完成目标, 可能会打击各方的积极性, 也会影响各方的信心和信誉。长期以来, 部分东盟国家认为中国故意拖延“准则”的磋商。菲国防部长洛伦扎纳就表示, 希望中国能够遵守承诺在三年内签署“准则”, “因为中国在过去六年一直在拖延此事”[17]。菲律宾甚至有以时间换约束力的倾向。菲前外长卡耶塔诺就曾宣称, “准则”没有法律约束力也不要紧, 但欢迎中国和东盟早日达成。事实上, “准则”磋商从达成单一文本到进入案文磋商, 在取得重大突破的同时, 也意味着进入一个全新的、复杂的和未知的阶段。正如新加坡外长维文所言, 中国与东盟十国下一步将就“准则”内容进行实质谈判, 要意识到这将会是非常复杂的谈判。
(3) 外部干扰是影响谈判进程的重要因素。美国、澳大利亚等国意图影响“准则”磋商进程和导向, 一直敦促东盟和中国确保“准则”具有“法律约束力”, 强调第三方的关切也应包括在“准则”内。美国副助理国务卿墨菲表示:“我们希望解决南海争议的程序能够公开透明。我们希望南海各方能够与包括美国在内的第三相关方磋商。”[18]法国、澳大利亚两国在与越南发布的联合声明中也分别表示, 支持东盟与中国尽早达成“实质性和符合国际法的”“准则”。澳大利亚更是明确要求南海“准则”不能伤害第三方。澳洲驻菲大使戈里指出:“‘准则’不能伤害第三方的利益, 也不能违反国际法律, 损害包括《联合国海洋法公约》所有国家的利益。”甚至东盟地区国家新加坡也主张“准则”应兼顾南海使用国的考虑。[19]
(三) 中菲关系背后的隐患值得担忧
(1) 中菲南海油气共同开发磋商成果与此前预期依然存在一定距离。双方预期签署联合勘探协议, 但实际签署了备忘录。备忘录的签署说明双方虽就原则性框架达成一致意见, 但在诸如法律、技术或是分成问题上仍然存在分歧, 导致双方尚未达成共同开发油气资源的协议。早在2018年7、8月份, 菲时任外长卡耶塔诺多次表示油气联合勘探协议有望近期签署。菲总统府在10月底也曾对外公布, 菲律宾将与中国就共同勘探南海签署三项协议。[20]用备忘录取代协议, 菲能源部长将其描述为“同意达成协议的谅解备忘录”[21]。中菲围绕南海油气资源共同开发的谈判仍在进行当中, 在此局面下, 能否如菲方的预期签署协议甚至是实际勘探, 将取决于这些分歧如何消弭。
(2) 菲国内不少亲美势力、反华派等政治反对派反对菲律宾政府的对华政策和南海政策。对于杜特尔特的南海政策包括共同开发政策, 菲律宾国内的反对声和质疑声从未停止过。南海问题包括共同开发已经局部沦为菲国内政治斗争的牺牲品, 特别是菲国内政治势力攻击杜特尔特而获得政治收益的工具。杜特尔特政府上台后搁置了南海仲裁结果, 但是仲裁案的潜在影响一直存在, 成为影响中菲南海油气资源共同开发的不确定性因素。以菲最高法院代理大法官卡皮奥和前总检察长希尔拜为代表的菲国内反对派一直是杜特尔特政府对华政策的坚定批评者。他们坚决反对中菲共同开发南海, 拿仲裁案向杜特尔特政府施加压力, 认为菲律宾同中国共同开发南海油气资源, 以及“政府不采取行动的举动”完全抹杀了菲律宾在仲裁案上的胜利, 不仅违宪而且卖国。在备忘录签署之后, 他们掀起新一轮的反对浪潮, 认为此举等同强化中国的主权声索。菲律宾国内在南海问题上出现如此众多反对派, 也说明菲律宾的南海政策在国家层面上仍然存在分歧和变数。中菲友好目前还主要停留在政府和官方层面, 菲律宾对华信任的社会基础还比较薄弱。菲律宾民调机构发布多份民意调查均显示, 尽管杜特尔特政府努力拉近与中国的关系, 但菲律宾民众对中国的信任程度仍然徘徊于较低层次, 他们最信任的国家仍然是美国。
(3) 中菲在南海的不少具体议题上仍然存在分歧, 成为中菲关系中的隐患和风险。黄岩岛就像一个旧的、仍未愈合的伤口, 依然困扰着中菲关系。[22]在黄岩岛发生的所谓“中国海警强行索鱼事件”、“中国海警阻止菲记者事件”等, 引发了菲律宾公众的强烈抗议。政治反对派和主流媒体利用这一机会, 公开质疑杜特尔特在南海对中国采取相关政策的明智性。在这种情况下, 杜特尔特搞好对华关系的愿望面临着严峻考验。中国在宾汉隆起进行的探测研究与南海争端没有任何关系, 却被菲国内势力和南海直接挂钩并进行炒作。卡皮奥表示, “鉴于中国不接受仲裁决议”[23], 菲应该拒绝中国在宾汉隆起开展海洋研究的要求。菲参议院甚至专门为此举行听证会, 要求政府对此做出解释。中国南海岛礁建设的持续推进, 也频繁引发菲国内朝野的紧张和关切。菲律宾政府保持理性和克制, 但是菲反对派则借机批评杜特尔特政府的南海政策有损主权, 要求政府对中国采取强硬态度。比如, 中国在南海向菲军队发出无线电警告后, 杜特尔特罕见批评中国, 敦促中国“缓和”对飞越或穿越南海的飞机和船只频繁发出的警告。[24]此外, 仁爱礁的菲方军舰、中业岛的设施升级都是中菲南海争端中的热点问题, 成为引爆中菲关系的不确定性因素。
三、中国的因应之策
(一) 关于“南海行为准则”磋商
(1) 按照既有节奏积极加快“准则”磋商进程。一方面, 重申和坚持在全面、有效、完整落实《宣言》的基础上推动“准则”的磋商进程。在“准则”达成及生效之前, 不能忽视《宣言》的作用, 两者不能偏废其一。同时, 保持“准则”单一磋商文本草案积极磋商势头, 在协商一致的基础上争取早日达成和通过“准则”, 尽早建立起这一致力于确保南海和平稳定的地区规则。
(2) 对“准则”的约束力问题秉持开放态度。双方应达成政治共识, 不聚焦于约束力问题, 其取决于各方的谈判和磋商结果。不要预设结果, 不设立前提条件, 为其磋商提供宽松良好的外部舆论环境。中国和东盟早日达成的“准则”必须是“行之有效”的, 即有效指导和约束各方在南海的行为, 进而管理国家间关系和维护南海局势。协议一旦通过和达成, 就必须获得尊重和遵守。是否具有法律约束力只是一个表象, 各方是否能做到诚实遵守才是问题的关键。正如王毅外长所指出的, “无论是否具备法律效力, 我们一旦签署协议就将严格遵守并坚决执行”[25]。菲外长洛钦直言:“我们也许无法达成具有法律效力的南海行为准则, 不过我们将确立标准, 规定东盟成员如何相处———尊重彼此, 消除对抗, 追求共同发展。”[26]
(3) 坚持排除外部势力干扰, 同时照顾各方的舒适度。排除域外国家干预南海事务, 应当成为各方的政治共识和政治正确。《宣言》落实和“准则”磋商已取得重要成果, 事实证明, 中国和东盟各国完全有能力通过对话维护南海的和平稳定, 有能力通过磋商达成共同遵守的地区规则。只要排除外来干扰, “准则”磋商就能加速向前推进。菲律宾媒体也认为, 双方应该加以珍惜, 不为外来势力利用。在共同防范和抵御外部各种干扰的同时, 也要合理照顾域外各方的利益关切。新加坡防长黄永宏在香格里拉对话会上称, 南海“并非一般通道”, “准则”最终必须能反映主权声索国的考虑, 但也应兼顾使用国的关注。[19]因此, 虽然“准则”磋商的程序应该排除域外国家, 但是“准则”磋商的内容应该照顾各方的舒适度, 在磋商进程上可以适度地向有关国家提供信息, 保持原则的坚定性和策略的灵活性。
(二) 关于推进中菲南海油气共同开发
(1) 对前景秉持谨慎乐观的态度。杜特尔特上台后中菲关系明显好转, 但是毕竟经历了仲裁案风波, 两国的南海争议也依然没有减少。在共同开发问题上, 从表达愿望到确立目标, 从联合勘探到共同开发, 每一步都不容易。即使最初达成某种协议, 也不能保证会持续下去。[27]鉴于国内外存在诸多挑战, 杜特尔特政府能否顶住压力保持目前势头, 现在还是一个未知数。海上共同开发是涉及国家领土主权问题的高度敏感议题, 很难在短时间内取得突飞猛进的进展。因此, 中国需要对中菲共同开发南海的前景保持清醒审慎的态度, 既要积极鼓励菲方领导人发挥政治引领作用, 也要做好杜特尔特在重压之下政策反复的心理准备和政策准备。离开南海局势和中菲关系的稳定, 南海共同开发势必受到冲击。因此, 在杜特尔特执政期间, 关键是维护南海局势和中菲关系的稳定。双方应继续最大限度发挥并加强中菲南海问题双边磋商机制和海警海上合作联委会机制等既有机制的重要作用, 同时应继续寻求建立并完善海上联络渠道的机制化, 利用机制的作用维护中菲关系和南海局势的稳定。
(2) 以共同开发取得突破消解仲裁案影响。自中国政府提出“搁置争议, 共同开发”倡议以来, 至今还没有成功案例。如果中菲能够在不影响各自主权声索的前提下实现共同开发, 将意味着中国这一政策真正落到实处。此举不仅为中菲妥善处理有关争议找到一条现实出路, 还将为其他南海沿岸国开展此类合作提供良好范例。最重要的是, 以实际行动对冲南海仲裁案的负面影响, 意味着菲律宾自身以实际行动对南海仲裁判决的否认, 对中国而言, 意义重大。中菲共同开发表面上是主权和法律问题, 在实际操作中则体现为利益分配。[28]在不违反主权原则的前提下, 中国可以在收益等方面秉持开放姿态, 甚至需要在必要时做出适当让步。
(3) 坚持中菲双边磋商合作, 坚决排除外部干扰。中菲南海问题双边磋商机制顺利开展, 中菲水到渠成签署谅解备忘录。事实证明, 中国和菲律宾完全有能力通过共同开发推进南海资源共享。但是, 一些域外国家却背道而驰, 不断在南海挑动是非、兴风作浪。[29]鉴于此, 中国应和菲律宾达成政治共识, 共同防范和抵御来自外部的各种干扰, 呼吁其他东南亚国家对试图干预南海争端的域外势力说“不”, 不让任何外部势力有可乘之机。排除外界干扰是推动共同开发的重要保障。只要中菲两国能够排除外来干扰, 南海共同开发就会走在正确的道路上。
(三) 关于应对大国海上多重博弈
(1) 防止海上不测事件发生, 维持南海大局稳定。在中国和东盟国家的共同努力下, 南海局势不断趋稳向好, 南海安全局势处于可控状态。正如英国学者比尔·海顿所言, 美国派军舰到南海的做法已完全无法起到阻吓中国的作用。[30]中国作为南海和平稳定的最大受益者, 在南海问题上仍旧以和平稳定为主要诉求。但是, 面对美日等国在南海对中国的挑战长期化、常态化、机制化以及随之而来的发生海上意外事故的严重性不断提升, 中国在坚定扞卫南海权益的同时, 也要致力于推进中美南海安全磋商, 减少战略互疑和战术误判, 管控中美海上危机, 切实防止海上不测事件发生。
(2) 战略视野突破南海, 推动中美达成最大共识。随着中国积极参与全球治理以及蓝水海军建设进程的推进, 中国正在致力于追求全球海洋权益, 中国对海上航行自由的需求将明显扩大。从长远看, 中美两个海上大国在海上航行自由方面的利益趋同将显着增加。在全球视野中, 南海问题因为涉及中国的海洋和领土争端而具有特殊案例属性。因此, 中国应推动中美关系跳出南海, 将美国在南海的注意力转移到全球层面, 加大中美全球海上安全对话和合作的力度, 并将两国在其他海域的海上合作与两国南海问题上的分歧区别开来。
(3) 舆论应对坚持中美对比, 批评美国双重标准。针对美国将中国在南海正常的岛礁建设和军事训练渲染为军事化的行为, 中国在澄清双方关于军事化的概念存在分歧的基础上, 应将中国在南海正常的岛礁建设和军事训练同美国捆绑, 强调南海岛礁部署防卫设施与美方在关岛和夏威夷部署军事设施的同质性。同时还要做到与美国切割, 强调中国在本国领土上正常训练同美国不远万里派遣军舰、飞机到南海显示军事存在, 威胁别国安全在性质完全不同。
(4) 将其他国家与美国区分开来。当前中国在南海问题上最大的外部干扰是美国因素, 日本、澳大利亚、英国、法国等域外大国与美国在性质上存在差异, 中国不应将这些美国的盟友预判为敌人和对手。这些国家在南海地区并不存在重大战略利益, 冒险挑战中国并不会给这些国家带来收益, 反而会影响和中国的双边关系以及在其他领域的合作。实际上, 他们属于被美国要求在南海进行“航行自由行动”, 在南海呼应美国的同时也给本国留有余地。目前, 尚且没有国家明确表示将与美国在南海联合开展“航行自由行动”, 即便最活跃的日本也在努力改善对华关系, 推进中日在第三国的基础设施建设合作。将这些国家预设为敌人是不符合中国的国家利益和维护南海权益的现实需求的。相反, 中国应正确看待部分国家这种“两面下注”的行为, 对于不同的国家实施不同的政策。
参考文献
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[30] 游润恬.英国学者:美舰在南中国海完全无法阻吓中国[N].联合早报, 2018-09-19.
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