资源环境风险预警体系运行困境与对策 本文关键词：预警，困境，对策，体系，运行
资源环境风险预警体系运行困境与对策 本文简介：摘要： 资源环境承载能力监测预警制度已经成为引导中国地方资源环境与经济的协调发展,提升公众应对资源环境风险理性的新型治理手段。作为国家环境治理风暴中急速诞生的制度“半成品”,其制度运行化效果并不乐观。资源环境承载能力的技术风险性质决定了其无须经涉复杂的价值论与认识论的博弈。因
资源环境风险预警体系运行困境与对策 本文内容：
摘 要： 资源环境承载能力监测预警制度已经成为引导中国地方资源环境与经济的协调发展, 提升公众应对资源环境风险理性的新型治理手段。作为国家环境治理风暴中急速诞生的制度“半成品”, 其制度运行化效果并不乐观。资源环境承载能力的技术风险性质决定了其无须经涉复杂的价值论与认识论的博弈。因此, 为保障制度功能的有效实现, 依“理性—工具范式”来完善该制度是较为可行的路径。首先, 实行以承载能力监测预警为统领的资源环境风险预警立法模式;其次, 实施定期综合资源环境承载能力预警与动态单项资源环境风险预警相结合的信息发布模式;再次, 设置民主协商路径, 进行有效的资源环境风险沟通;最后, 建立动态的预警应责机制, 保障制度功能的落实。
关键词： 资源环境承载能力; 监测预警; 协调发展; 理性—工具范式;
Abstract： The monitoring and early warning system of resources and environment bearing capacity has become a new type of governance tool that guides the coordinated development of local resources, environment and economic development in our country and enhances the rationality of the public concerning resources and environmental risks. As a “semi-finished product”of the rapid birth of the national environmental governance storm, the effect of its system operation is not optimistic. The technical risk nature of the bearing capacity of resources and environment determines the game of axiology and epistemology without complicated implications. Therefore, to ensure the effective realization of system functions, it is feasible to perfect the system with “rational—tool paradigm”. First of all, implement the early-warning model of resources and environment based on the monitoring and early warning of bearing capacity; secondly, implement the mode of information release combining the early warning of bearing capacity of regular integrated resources and environment and the early warning of dynamic single resources and environment risks; thirdly, set up a democratic consultation path to ensure effective resources and environment risk communication; finally, establish a dynamic early warning system of accountability to guarantee the implementation of system functions.
Keyword： resources and environment bearing capacity; monitoring and early warning; coordinated development; rationality-tool paradigm;
近年来, 资源环境承载能力监测预警作为引导和约束地方经济社会发展活动的新型风险规制手段, 频频见诸于国家生态文明建设的政策和法律文件当中。从十八届三中全会提出建设“生态文明”开始, 到2014年4月修订《环境保护法》1及2015年9月国务院印发《生态文明体制改革总体方案》2, 再到2017年9月由国务院办公厅印发《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》 (简称《意见》) , 资源环境承载能力监测预警机制的发展可谓经历了“由点到面”的进化历程。从该《意见》中可以看出, 此项机制的建立是规避国家科层制[1]运行逻辑中的“非理性”发展模式, 转以“理性—工具范式”[2]37实现经济社会协调、可持续发展的重要标志, 也是生态文明法律制度建设的因应之道。
作为在国家环境治理风暴中急速诞生的制度“半成品”, 其制度运行化效果并不乐观。该制度最大的问题在于重叠式的制度要素设计、机械化的预警发布模式、封闭型的民主协商路径及其落后型的行政应责机制。
一、历史溯源:资源环境问题到承载能力监测预警制度的演化过程
科学与治理的互动是现代国家治理及沟通能力发达的重要因素[3]。制度则是两者互动的平台与载体, 作为社会的产物 (非自然产物) , 是自然环境作用———如资源稀缺性引起的冲突与竞争———的社会结果, 展现为一种关于人的社会秩序[4]。现代环境治理制度生成逻辑一般呈现出“社会问题—理论阐述—科学工具—制度规范”的渐进方式。在追溯资源环境承载能力监测预警制度形成过程之时, 也应以上述制度生成逻辑展开。
自然资源稀缺性和环境容量有限性已成为人类经济社会发展的“天花板”。工业革命带领着人类财富向上蓬勃发展之同时, 资源环境与经济发展单向度的“消—涨”关系, 也使得社会发展之“天花板”愈发向人类靠近。由此引发了人类对地球承载能力问题的深刻思考。反思上述问题的理论研究肇始于18世纪末期, 以马尔萨斯人口理论系统论述人口增长与粮食数量间的紧张关系为起点[5]。20世纪初, 承载力理论在应用生态学和种群生物学领域被明确提出。1953年, Odum的《生态学基础》一书的面世为承载力理论的发展奠定了坚实的基础[6]。此后, 工业革命负效应———资源耗竭与环境恶化———问题的凸显, 催使资源环境承载能力理论的研究向纵深发展[7]。从《寂静的春天》到《增长的极限》《人类处于转折点》再到《世界的未来———人类未来一百页》, 每一次理论的发展与跨越都在提醒人们要保护环境、珍惜资源。1972年罗马俱乐部发表的《增长的极限》成为了整个人类承载力研究过程中一个里程碑 (尽管其并未直接使用承载力一词) 。该项成果的发表引发了地球是否存在承载力极限的激烈辩论。同时, 悲观派与乐观派[8]两方观点的碰撞火星四射, 激发了人类承载力意识的觉醒, 促使了可持续发展理论的诞生。在承载力理论发展的同时, 早在1838年比利时数学家皮埃尔·维尔斯特 (Pierre F.Verhulst) 便为承载力理论提供了数学模型, 一个世纪以后美国珀尔 (Pearl) 教授与其同事在尚不知前人研究成果的情况下, 提出了与皮埃尔·维尔斯特相同的数学模型。此后, 该模型逐渐被应用到生物学和生态学领域之内。在资源环境承载力理论的扩展与自身源动力的双重作用下, 资源环境承载能力的科学工具研究得以进一步发展, 并运用于旅游业、水产业和城市开发等领域。在中国资源环境承载能力研究最早实践于土地资源方面[9], 随后又发展出水资源承载能力的概念, 并于北方干旱地区被逐渐推广[10]。20世纪末期, 随着中国区域环境问题不断涌现, 学者们对承载能力的研究开始向人口、资源、环境及经济社会各方面进行扩展和延伸, 并且从研究单方面的资源或环境要素承载能力转向研究资源环境综合承载能力[11]。各种研究理论和方法的兴起, 极大地推动了资源环境承载能力的定量化和模式化研究。同时, 资源环境承载力的研究成果被逐渐运用于区域经济、城市建设、旅游开发及生态环境治理等领域。
理论与科技的双重动力, 推动了资源环境承载能力监测预警制度的形成。2013年11月, 十八届三中全会公报首次在划定生态保护红线时提及:建立资源环境承载能力监测预警机制, 对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施。2014年修订通过的《环境保护法》第18条规定:“省级以上人民政府应当组织有关部门或者委托专业机构, 对环境状况进行调查、评价, 建立环境资源承载能力监测预警机制。”2015年9月, 国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》中规定, 创新市县空间规划编制方法, 并将资源环境承载能力评价结果作为规划的基本依据;要求研究资源环境承载能力监测预警的指标体系和技术方法, 数据库和信息技术平台, 定期编制资源环境承载能力监测预警报告, 实行预警提醒和限制性措施。2015年9月6日, 由国家发展改革委牵头就“全国资源环境承载能力监测预警 (2015年版) ”开展技术方法论证会。其主要内容被国家发改委、国土、环保、林业等12部委 (局) 共同采纳, 并报请国务院同意后联合印发了《建立资源环境承载能力监测预警机制的总体构想和工作方案》[12]。2015年10月16日, 国土资源部审议通过了《国土资源环境承载力评价和监测预警机制建设工作方案》[13]。2016年9月发改委联合12部委下发了《资源环境承载能力监测预警技术方法 (试行) 》, 基本明确了资源环境承载能力监测预警的技术要点[14]。经过前期的探索和努力, 终于在2017年9月20日, 国务院印发了《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》 (简称《意见》) 。其中详细规定了该项制度的总体要求、基本原则、管控机制、管理机制及其保障措施。
二、制度之应然功能:协调发展与公众理性
从功能主义视角来看, 每一项制度都有特定的功能, 评判一项制度设计成功与否的关键就在于该制度的功能是否实现及在多大程度上实现。制度设计必须以制度之功能实现为目的。为此, 首先应对资源环境承载能力监测预警制度之功能做出合理、准确的定位。《意见》之开篇即要求以规范化、常态化、制度化的监测预警模式, 引导和约束各地严格按照资源环境承载能力谋划经济社会发展, 并且在指导思想中明确了目的在于规范开发秩序, 合理控制开发强度, 将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内, 构建高效协调可持续的国土空间开发格局。根据上述规定来看, 资源环境承载能力监测预警之最重要功能即在于经济社会的协调可持续发展。资源环境承载能力本身已涵盖了资源使用率和环境自净率之限值, 实为可持续发展之表现形式。如何保障经济社会的协调发展方为该项制度的最为直接的“显性”功能。而《意见》中虽未提及, 但基于预警制度紧迫性公开效力, 该制度本身其实暗合了一项提升公众理性应对环境风险之过程。即依托预警信息促进公众自我规避环境风险, 促使公众理性应对环境风险实为该项制度之“隐性”功能。
1.通过科学工具实现区域资源环境与经济协调发展。长期以来, 以高消耗、高环境代价为特征的粗放型经济增长模式带给中国几十年的强经济增长劲头[15]。伴随而来的资源耗竭与环境污染问题触目惊心。资源消耗方面, 中国自古以来皆以地大物博居之, 而作为一个资源大国, 相应而生了许多依赖资源推动经济发展的城市。据统计, 中国目前共有118座资源型城市, 而资源枯竭型城市已达83座[16]。环境污染方面, 大气污染、水污染、土壤污染问题日益突出。资源环境承载能力率超负荷之现状, 已成为制约中国经济发展的重要因素。更令人担忧的则是资源环境承载能力超负荷后的难恢复性。中国区域经济已面临严重的发展不协调问题。
“一个地区的经济发展是该区域发展的重要内容, 区域的协调发展是在一定生态环境条件下的发展, 资源利用和环境状况将会影响区域经济发展的进程和质量”[17]。从系统论的观点来看, 资源环境作为经济系统发展的承载体, 不断为经济生产过程提供原料, 资源环境与经济发展间便存在着物质循环与交互制约的关系, 两者要素间的关联耦合形成了高级系统[18]。协调发展则是在整体系统相互促进、自我调整、良性循环之基础上, 于资源环境承载能力之范围内, 实现经济社会的较快发展[19]。其表现为资源环境与经济发展复合的系统整体, 且这样的系统整体随着时间、空间和科学水平的变化而变化, 具有动态性特征。在实际操作过程中, 协调发展之关键在于:一是对再生能源使用的速率不得超过其再生能力;二是对不可再生能源的使用速率不可超过其可替代能源的开发速率;三是污染物的排放不得超过相应的环境容量[20];四是实现区域经济的较快发展。
面对上述问题, 为保障协调发展之4项关键点, 中国很早便在资源环境承载能力领域开展科学研究。资源环境承载能力监测预警制度的建立就在于借助相对“理性”的科学标尺, 在与制度规范相结合的作用下实现资源环境与区域经济协调发展。从《意见》的规定来看:资源环境承载能力预警级别分为“三层五级”, 每一次层级变动都是衡量政府资源环境风险规制责任的标准, 具有强制性法律效力。一方面, 通过对红色预警区或区域预警级别恶化等情况实施最为严格的区域限批及管控制度———包括水资源管控、土地资源管控、环境管控、生态管控及海域管控等———以限制区域内的资源使用速率和污染物排放量。另一方面, 对于区域预警级别转好等情况, 实施生态保护补偿、发展权补偿、鼓励适宜产业发展、加大绿色金融倾斜力度等措施, 推动区域经济转型, 使经济发展向生态环境保护倾斜。正反两面的相互作用, 让区域的发展既不会超越资源承载能力之上限, 也不会突破环境质量之底线, 还能保证区域经济向上发展, 从而实现资源环境与经济复合系统的协调发展。
2.依托预警信息促进公众自我规避环境风险, 促使公众理性应对环境风险。资源环境承载能力监测预警制度的目的在于通过一种科学的环境风险标准体系, 规避能够使资源环境耗竭的经济发展活动, 属资源环境风险规制行为。资源环境风险规制的效果与环境治理的成效类似, 均受制于个人、组织和群体间的相互作用, 不同主体间又受到所处场域制度逻辑的约束, 那么, 风险控制之成效必然取决于制度逻辑的相应地位及其互动关系[21]。资源环境风险规制的制度逻辑可以分为两类:一是“自上而下”的政府规制模式;二是基于人之“趋利避害”本性的公众自我规避模式。一般而言, 从维护社会稳定的角度来看, 政府为确保信息的客观真实, 需要衡量环境信息的社会影响, 从而避免公众不适当介入之时, 因信息不实或涉密等因素可能引起的猜测与恐慌。然而, 现实中政府为自身利益之考量常会有“报喜不报忧”的心态, 寄希望于公权力强势干预, 及时、高效地规制环境风险。因此, 中国在资源环境风险规制领域逐渐形成了以第一类模式为主的风险规制逻辑, 继而导致公众在危机处理过程中理性不足、惶恐有余。长此以往, 第二类模式之发展便遭受严重的萎缩。
中国已经有了《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法 (试行) 》, 公众可以依条例或办法获取相关的环境风险信息。但是, 从实施效果上看, 由于地方政府的“官僚理性”过重与公众的“个人理性”不足的相互作用, 公众面对环境风险时往往通过极端的方式予以表达[22]。从制度模式上看, 常规化的信息公开已无法适应环境风险突发性、动态性和紧急性等特征, 也就无法使公众形成类似于应对天气预报预警那样的风险自我规避的惯常性思维。中国传统的资源环境风险规制从风险监测、检查、评估直至采取管控措施都是由法律指定的主体实施, 政府行政管制色彩浓重。因此, 一以贯之的“自上而下”的政府规制模式与“趋利避害”的公众自我规避模式之间无法形成良好的逻辑互动, 导致两类模式的制度逻辑出现断裂。
“自上而下”的政府规制模式与“趋利避害”的公众自我规避模式的逻辑互动是决定环境风险规制成效的关键。而资源环境承载能力监测预警制度的建立正好成为了联结两类模式的纽带。《意见》要求, “建立资源环境承载能力监测预警政务互动平台, 定期向社会发布监测预警信息”;“建立突发资源环境警情应急协同机制, 对重要警情协同监测、快速识别、会商预报”;“建立政府与社会协同监督机制, 保障公众知情权、参与权和监督权”。可见, 与被动的政府信息公开不同的是, 资源环境承载能力预警是一种强制性的信息发布模式, 目的在于让公众较早获取环境风险信息。借助于预警模式自身的紧迫性和敏感性以提升公众的环境风险意识, 以常态化和制度化的预警信息公开方式, 辅以指导公众自我规避资源不合理利用与环境污染所产生的风险, 逐渐形成“预警—应急”的公众自发应对资源环境风险的惯性思维模式, 进而破除政府单方面环境风险规制的逻辑闭路, 形成政府规制模式与公众自我规避模式间的逻辑互动。
三、制度运行面临的主要挑战
以制度的功能实现为标准, 通过检视中国现行环境法律及规范性文件, 得出该制度的主要问题表现为4个方面:监测预警标准重叠、预警发布模式滞后、民主协商途径闭塞、预警应责机制缺失。
1.监测预警标准重叠。资源环境风险的多样性和复杂性使得政府在面对各类资源环境风险之时往往应接不暇。随着资源环境科学风险规制技术不断进步, 政府采取的风险规制措施开始不断地推陈出新, 进而产生了资源环境风险规制领域庞大的制度群束。目前, 资源环境承载能力监测预警制度以其全面性和高度涵盖性势必成为资源环境风险规制域内之重器, 而该项制度之核心便是监测预警标准。然而, 根据2016年10月国家发改委、国家海洋局等13部委联合印发《资源环境承载能力监测预警技术方法 (试行) 》中的相关规定可知, 中国资源环境承载能力预警标准体系分为陆域和海域两大类。陆域标准体系又分为基础评价指标、专项评价指标、过程评价指标及待补评价指标。所涉范围涵盖了土地资源、水资源、环境胁迫程度、植被覆盖度、灰霾污染、耕地变化、生态质量、自然保护区、风景名胜区等等。海域标准体系主要包括海洋空间资源、生态资源承载标准及海洋环境承载标准[23]。根据《环境保护法》和《国家突发环境事件应急预案》的相关规定, 中国环境风险预警包括:农业污染源监测预警、环境公共污染监测预警、突发环境事件预警。农业污染源监测预警标准体系主要涉及农业用水污染预警标准和耕地土壤污染预警标准[24];环境公共污染监测预警和突发环境事件预警标准所涉及内容均包括水、土壤、大气、辐射及海洋污染预警标准体系。可以看出:资源环境承载能力监测预警标准体系基本涵盖了其他类环境风险预警标准, 监测预警标准间存在多处重叠。
资源环境承载能力监测预警的制度价值在于通过预警级别变动来确立相关主体的权利、义务和法律责任。监测预警的标准体系则是衡量权利 (权力) 、义务和法律责任大小的度量尺。但是, 中国目前的资源环境承载能力监测预警标准体系存在与其他环境风险预警标准体系重叠之处。标准的重叠意味着权利 (权力) 义务及其法律责任多次、重复的分配。在实际操作的过程中, 对行政机关权利义务的重复配置, 在现行政府业绩考核体系下, 难以避免资源环境承载能力监测预警制度不会出现“九龙治水、各自为政”之窘境。预警强制性效力的互相冲突与公权力机关的“主观弱化”将导致环境保护不断让步于经济发展, 无法有效保障区域内经济与环境的协调性。同时, 权力配置的重叠与混乱还将将导致政府行政资源的重复利用并造成浪费。监测预警标准的重叠既不利于制度实际操作过程的有序运行, 也不符合制度设计的成本效益原则[25]。
2.预警发布模式滞后。从风险发展的历史来看, 非常态化的风险往往被人们认为是一种意外, 甚或归结于“运气不好”, 该类风险一般着重于事态发生后的治理。常态化的风险是通过社会过程形成的, 是集体建构的产物, 是需要人们认知和理解的过程[26]。因此, 常态化风险规制制度的形成往往需要以惨痛损失为代价的形成成本。反推之, 风险制度的形成成本即来源于公众对该类风险认知的缺位。而风险认知的缺位又使得公众无法形成规避风险的行动逻辑, 又进一步扩大了风险制度形成的成本。现实中, 政府与公众在环境风险信息占有上常处于不均衡状态, 即政府掌握的公共资源和公共组织网络能够获取更为充分的环境信息, 而公众资源环境风险信息的获取依赖于政府的信息公开。所以说, 信息传递及功能发挥关键在于信息的发布模式。与非常态化的环境风险信息发布模式不同, 常态化的环境风险信息发布模式能够进一步促进公众主体意识觉醒, 将资源环境风险自我规避之逻辑根植于公众惯性思维之中。及时、准确、动态的资源环境承载能力预警信息发布模式便是该项制度功能实现的前提。
目前, 中国资源环境承载能力监测预警信息的发布模式主要分为基于协商的综合发布模式和单项发布模式。《意见》中规定:资源环境承载能力监测预警综合评价结论, 要根据各类评价要素及权重综合集成得出, 并经有关部门共同协商达成一致后对外发布。各单项评价结论要与综合评价结论以及其他相关单项评价结论协同校验后对外发布。由于资源环境承载能力监测预警级别变动会带来一系列资源环境限制性措施, 且涉及领导干部的资源环境行政监管责任。现行信息的发布模式多侧重于保障预警信息准确性。对于及时和动态的信息发布模式仅规定建立突发资源环境警情应急协同机制, 缺乏有关预警信息对外发布模式的相关规定。由于对外强制性公开职能缺失, 资源环境承载能力监测预警制度成为了一种自上而下的内部行政规则, 仅仅是对区域资源环境的综合评价工具及领导干部资源环境监管责任的科学标尺, 无法实现促进公众自我规避资源环境风险的制度功能。缺乏公众理性互动的政府单向环境治理逻辑, 必然凸显出政府治理能力的短板, 大大提升环境治理的社会成本, 不利于区域资源环境与经济协调发展。
3.民主协商途径闭塞。公法领域内, 环境治理中的民主协商路径是最为有效提升公众环境风险理性的方式[27]。并且有利于减少环境风险治理过程中“公权—私权”的摩擦, 提升资源环境监测预警制度的运行效率、降低运行成本。民主协商途径需以法律明确规定为前提, 即相关利益主体所享有的行政参与权。如果缺乏明确的法律规定或是法律做了禁止性规定, 相关利益主体的行政参与权难以得到保障[28]。从资源环境承载能力监测预警的法律效力来看, 预警级别的变动伴随而来的是一系列规制措施的启动。从正效应来看, 预警级别由深及浅变动或是重新定位区域的产业发展面向, 或是获得生态补偿、发展权补偿及金融、税收制度倾斜, 但其背后却是对区域内既有产业的限制与转型;从负效应来看, 预警级别由浅到深的变动, 随之而来的是区域限批、限制生产、责令停产停业、建设用地减量化、资源环境风险管控等一系列限制措施。正负两面的法律后果实质上是制度本身单一的规制目的所引发的复合性外溢法律效力。由此可见, 资源环境承载能力预警级别发布的行为形式上虽然属于具体行政行为, 但就其法律效力所辐射之范围而言更类似于一种抽象行政行为。在制度设计之时, 有必要在资源环境承载能力监测、评价、预警标准及信息发布的过程中嵌入相关利益主体的民主协商机制。
目前中国法律对资源环境承载能力监测预警制度的民主协商途径极为有限, 这已成为相关主体无法表达自身利益的制度障碍。《环境保护法》第18条简单规定了由省级以上人民政府组织有关部门或者委托专业机构建立资源环境承载能力监测预警机制, 对于制度运行之过程毫无涉及。《意见》中对于监测预警的评价过程规定:监测预警评价由政府部门结合国土普查每5年1次全国性资源环境承载力评价;对区域实行动态评价机制, 对监测预警的综合评价结论, 需经有关部门共同协商达成一致后对外发布;省级与市县级对全国性和区域性资源环境评价结论进行纵向会商、彼此校验等;对突发性环境警情协同监测、快速识别、会商预报等;对于超载区域的监督, 主要是国家发改委以书面通知、约谈等方式进行。从上述规定可以看出, 资源环境承载能力监测预警评价和监督的过程基本上是政府间的横向协商及上下级间的纵向会商过程, 民主协商的相关规定则沦为了某种象征性的符号和摆设。由于其他利益主体在资源环境承载能力监测预警中法律角色矮化和边缘化状态, 民主协商途径的闭塞也就不足为奇了。
4.预警应责机制缺失。应责是双维度概念, 一维度是回应他人所提出的质疑, 另一维度是接受自身行为不当所应承担的惩罚与制裁[29]7。行政监管的政治应责是行政机关为管辖范围内的工作绩效, 向人民及其代表机关应责, 向执政党应责, 以及在科层体制内向上级应责, 表现形式为:事件问责与效绩考核[29]10。资源监测环境承载能力预警级别变动所引发的法律或政治后果便是资源环境行政监管的政治应责的具体表现。以预警级别为标准资源环境问题的事件问责及效绩考核机制, 并不足以使责任人为环境监管向人民担负充分有效的法律责任或政治责任。
在事件问责方面存在的问题:一是偏重事后追责。从《意见》中可以看出, 预警等级的降低是追究资源环境监管责任的唯一标准。但是, 环境的自我恢复功能使得资源环境承载能力预警等级不至于在短时间内因为监管不力而降低。因此, 动态的应责模式若仅设置于事后, 难以增强对资源环境承载能力监管责任人的督促作用;二是追责的启动多以“严重后果”为前提。《意见》规定对在生态环境和资源方面造成严重破坏负有责任的干部, 不得提拔使用、转以重要职务等措施。此项规定不仅容易形成较大空间和较为灵活的自由裁量权, 还容易形成应对资源环境问题的侥幸心理, 难以形成常态化的监督机制;三是缺乏对民众应责的规定。在中国行政科层制体系中, 资源环境承载能力恶化的追责压力主要来源于上级对下级监督, 民众则多以受害者及零散的维权者形象出现。因此出现了资源环境监管责任人“只对上不对下”的应责模式。缺乏人民监督的应责模式, 往往会导致责任“内部消化”的问题。
在效绩考核方面, 《意见》指出:“将资源环境承载能力监测预警评价结论纳入领导干部绩效考核体系, 将资源环境承载能力变化状况纳入领导干部自然资源资产离任审计范围。”一方面, 资源环境安全一般而言是一个“被动”政绩, 目的在于保证经济与资源环境的协调发展。虽然有时候有表现出使资源环境好转之政绩考核, 但终是以经济向上发展为前提。另一方面, 资源环境承载能力下降是一个积累和缓慢负向演化的过程, 指标体系所考量因素繁多[30]5, 以预警级别变化为结论的评价体系难以及时体现出来。所以, 地方领导干部的重点仍然是保障经济的向上发展, 对于资源环境承载能力问题不免会采取“不出事逻辑”[31]。整体性的资源环境承载能力考核标准依然难以触动领导干部政绩考核的核心。
四、“理性—工具范式”的完善
柏拉图曾探求并在原则上赞美的那种无所不知的“哲学王”统治, 事实上是一种完美状态下科学知识的统治, 一种思想的实验。当柏拉图进入现实社会中时, 只能承认法治是“第二等好的”的治理方式[32]。换言之, 人类对自然、社会的了解没有尽头, 科学技术的发展也不会有终点。科学工具与法律框架各自独有作用的相互加持, 使得科学工具借助于法律框架的模式成为了国家治理方式的不二选择。在风险社会的背景下, “风险”的主客观双重属性, 导致“科学+法律”的模式难以回应复杂的社会甚或是政治争议涉及价值和认识论的难题[33]。英国学者伊丽莎白·费雪基于国际社会风险规制的实践过程, 总结出两类风险规制范式, 一种是偏向于客观、可计量科学、不确定是可控的风险规制范式, 所谓“理性—工具范式”;另一种便是回应上述难题, 偏向于具有主观属性的风险事项, 需要广泛的信息和社会多方参与, 所谓“商谈—建构范式”[2]34-63。因此, 对于不同属性的风险事项, 自然应有与之相对应的规制范式, 并构建相应的程序性规则。
从技术风险的性质而言, 资源环境承载能力是衡量环境质量状况和环境容量受人类生产生活活动干扰能力的重要指标[34]。经过长时间的理论与科学的探索, 资源环境承载能力已经成为一项可以通过各项数值指标来呈现的, 具有客观性的、不确定可控的风险[35]。从风险规制的体制而言, 现行的资源环境承载能力监测预警的规范性文件中, 其制度之构成要素及运行条件均表现出强烈的行政主导性。例如, 《意见》规定:“国家发展改革委要加强对资源环境承载能力监测预警工作的统筹协调……重要事项和主要成效等要及时向党中央、国务院报告……强化监督执行, 确保实施成效。”可见, 技术风险性质及资源环境风险规制的体制决定了在面对中国资源环境承载能力监测预警制度的现存问题之时, 应采取“理性—工具范式”的完善路径。因此, 对于具有客观性的资源环境规制事项, 应采取科学性质的工具、信息及理性的专门知识, 并依赖于成本效益分析方法及量化分析工具, 同时还应注意对资源环境风险规制部门行政裁量权的严格控制等措施, 以保障“区域资源环境与经济协调发展与促进公众自我规避环境风险”之制度功能的实现。
(一) 实行以承载能力监测预警为统领的资源环境风险预警立法模式
监测预警标准是所有风险预警制度的核心, 是决定资源环境承载能力监测预警制度能否有效运行的关键。借以标准为引线来实现资源环境风险预警立法模式之完善。
监测预警标准之所以会存在理论上和实际上的重叠, 比如, 资源环境承载能力预警中灰霾标准与重污染天气预警标准的重合, 理由如下:一是从环境科学观点来看资源环境承载能力就是各单项环境要素相互平衡[36], 只不过承载力多以人类整体活动之限度为考量。以身体健康或是作物健康为考量的单项环境要素预警必然包含于承载力预警的范围内。二是从预警管理和预警后的权利 (权力) 义务方面来看, 全国性的资源环境承载能力监测预警工作虽由国家发展改革委负责, 但是涉及区域承载力或单项评价时, 仍由县级以上人民政府负责, 在政府的监测预警职能方面与单项环境要素预警的政府职能必然基本重合。而在预警后的外溢性效力方面, 两者实际效果也基本类似。例如, 流域水生态承载能力预警期与流域水污染预警期都有可能采取项目限批、削减用水总量等措施。所幸的是, 上述两项既是监测预警标准重叠之缘由, 也是制度完善之前提。
中国目前的环境风险预警的相关规定散见于各类单项法律和政府规范性文件当中。《突发事件应对法》第42条规定, 国家建立健全突发事件预警制度, 将预警级别分为红、橙、黄、蓝4级, 并规定由国务院或者国务院规定的部委确定预警级别划分标准。《环境保护法》规定了3类监测预警类型。《大气污染防治法》设专章规定国家建立重污染天气监测预警制度体系的相关内容。《国家突发环境事件应急预案》规定详细预警过程, 并将预警级别的划分标准授权予环境保护部门制定。应当指出, 现行环境风险预警立法呈现出一种“预设性立法”的模式。即在科学工具、信息及专门知识尚未成熟之时便通过立法予以确立及推动。然而, 从实践来看“预设性立法”所造成的后果便是:旧的制度尚未运行, 新的制度已经提出, 新旧之间重叠交叉。基于此, 以“理性—工具范式”下的成本效益分析方法为工具, 实行以承载力监测预警为统领的环境风险预警立法模式。
首先, 现今政府去推动“预设性立法”所规定的各项环境风险预警无疑是对监测预警标准的重复设定, 并且以下达课题方式由各专家学者制定的各类预警标准往往隐藏着不同的价值判断[37], 不利于监测预警标准的统一性。因此, 以资源环境承载能力监测预警标准 (有研究称之为指标体系) [38]出台为契机, 同步建立一体化的单项环境风险监测预警标准体系, 如:水、大气、土地承载力指数, 海洋生物资源和海洋环境承载力指数, 耕地、草原、城市群等开发区承载力指数, 突发环境事件预警指标体系。构建起以单项环境要素监测预警指数综合及突发环境事件预警指标体系所组成的资源环境承载能力监测预警标准体系。
其次, 一体化的监测预警标准应配套一体化的管理体系。建立以资源环境承载能力统领的预警模式, 由国务院及有关部门负责全国性资源环境承载能力监测预警工作, 省级以上人民政府负责本区域内的资源环境承载能力监测预警、单项环境风险监测预警及突发环境事件监测预警工作, 市县两级人民政府负责各类单项环境风险监测预警及突发环境事件监测预警工作, 并形成自上而下的资源环境承载能力监管体制。
(二) 实施定期综合资源环境承载能力预警与动态单项资源环境风险预警相结合的信息发布模式
“理性—工具范式”将公共行政解释成立法机关的“工具”, 即行政法传统模式上的行政机关“传送带”模式, 职责在于严格执行立法表达的民主意志[39]。于此种范式下的资源环境承载能力监测预警制度必须严格遵循预定标准及其制度规范, 任务的执行及制度功能的实现必须保证实施到位且富有效率[2]37。为此, 资源环境承载能力监测预警的信息发布模式主要从两方面进行建构。
1. 定期发布资源环境承载能力预警信息。
预警级别的发布及变动作为区域限批、限期退出、限制生产、停产整顿等管控型措施的法定适用情形。特别以区域限批为代表限制性措施, 可谓是“点中地方要穴”的杀手锏, 频繁亮相于国家环境管理实践。无论是宏观的对区域发展权的限制与剥夺, 还是微观作用于受限地区潜在的行政许可相对人个体, 区域限批表现出极强的侵益性特征[40]。因此, 对待区域内的资源环境承载力预警级别的变动不得不慎之又慎。而且, 区域性资源环境承载能力监测预警所需考量的指标众多。以海域资源环境承载能力指标为例, 首先分为3类:海域空间资源、海洋环境及海洋生物资源。而上述3类标准又有2~3项评价标准, 如海域开发强度和岸线开发强度、海洋生态灾害和环境风险状况和海洋功能区水质达标率、近海捕捞强度近海养殖强度等等。最后, 得出综合承载能力指数, 才能确立海域资源环境承载能力预警分级[30]8。繁多的评价标准和指标使得区域性资源环境承载能力预警不适用于动态信息发布模式, 而应采用定期的发布机制 (1~2年评价1次) 。同时, 极强的外溢性效力使得承载力预警级别的发布不再是纯粹的政府预警信息公开。所以, 全国性及省级的资源环境承载能力预警信息应由国务院及有关部门发布, 而市县级区域内的承载能力预警信息应由省级人民政府及有关部门发布。
2. 动态发布单项资源环境风险预警信息。
包含于资源环境承载能力之内的各单项资源环境风险预警不同于承载力预警协调区域经济发展的功能定位, 其更偏重于提升公众环境风险理性, 促进公众自我规避环境风险的能力。显然, 仅依赖于国家法律规范单项环境风险信息公开制度是远远不够的, 为了让公众及时、充分、准确地获得资源环境风险信息, 还需在遵循统一和完整的单项环境风险预警标准之上, 确立动态的单项资源环境风险预警发布制度。以重污染天气预警为例, 《大气污染防治法》第93~第95条规定, 省、自治区、直辖市、设区的市人民政府会同气象主管部门依据重污染天气预报信息, 进行综合研判, 确定预警等级并及时发出预警。基于大气污染预警领域的成功经验, 对于承载能力范围内的各类单项资源环境风险预警应由县级以上人民政府及有关部门依“谁监测, 谁预警”[41]的基本原则, 动态、实时地发布预警信息。
(三) 设置民主协商路径, 进行有效的资源环境风险沟通
现行的民主协商路径都是要求建构一种相互合作的模式, 即搭建制度平台, 使行政机关、利害关系人、普通公众与专家学者等主体平等、开放地进行风险交流。在应对中国的邻避风险规制问题时, 就有学者提出构建环境协商制度, 将受环境资源因素决策结果影响的各方主体纳入环境资源决策过程, 经过公开协商、权衡各方利益诉求, 采取讨论、辩论的方式达到统合、妥协意见, 进而作出环境资源决策[42]。此种模式蕴含了环境风险规制领域内的民主思想, 信赖于公民美德及公共理性的能力, 规制的对象多表现为风险不确定性的难以控制。但是, 这种环境民主的模式过分相信公共理性中预想的公民能超越自我利益, 能不含任何特定价值判断[43]。资源环境承载能力的技术风险性质决定了无需经涉复杂的价值论与认识论的博弈。因此, 现行民主协商模式难以适用于资源环境承载能力监测预警制度。
完成此项任务最为理想的方式便是“理性—工具范式”下的“利益代表制”。它可以就某个特定的风险进行恰当和准确的偏好交流[2]38。利益代表制是公民私权的让渡[44], 是人民意志得以阐发的路径。在资源环境承载能力监测预警制度体系中, 如果想要保证所有影响的利益都能够在行政决策过程中得到代表, 首要认识的问题即哪些过程能够影响其他主体利益及利益代表交流的平台有哪些。其次便是哪些利益应当被代表、提供代表的方式有哪些。正在发展的资源环境承载能力监测预警制度对外具有规范性效力的过程主要有两种:一是监测预警标准的设定;二是限制性措施的考量 (基于比例原则的博弈) 。
首先, 在协商平台的设置上, 为保证相对方的合法权益, 应设立听证或提起附带性审查诉讼方式的协商路径。其中听证结果应作为行政决策主要依据。其次, 就所涉利益主体及其代表而言, 标准设立与限制措施考量所影响的主体主要是企业和个人, 其中企业与个人的利益取向有可能是一致的, 也有可能是相反或相冲突的。当两者利益相互一致时, 企业可以派出代表或以聘请相关专家学者的方式参与标准的制定或限制性措施的考量。个人则可以搭上企业的“便车”。当两者的利益相反或相冲突时, 企业与个人可选取各自的代表参与协商, 个人可以寻求环保公益性组织的帮助或是自行选取代表出席。
(四) 建立动态的预警应责机制
在普遍认同民主的行政国家中, “理性—工具范式”下的人民与首要立法者的关系是委托人与代理人的关系[2]44。当行政机关的公共行政严格遵循经人民意志表达的法律时, 其行为与民主原则之间便不会发生悖逆。然而, 随着信息化、网络化进程的加速, 社会分工愈发精密, 社会关系愈发复杂, 社会利益愈发多元, 立法难以囊括纷繁复杂的社会关系, 大量模糊性立法词语出现, 进而导致了宽泛的行政自由裁量权。这就给人民意志立法表达的准确、细致带来了极大的挑战。实践中, 行政机关在公共行政领域规则制定及其适用方面已然成为事实上的立法者。故此, “理性—工具范式”下行政机关公共行政行为的应责机制是监督决策制定方法的合法化, 确保决策者在立法限制的范围内行事的关键所在。
一是在事件问责方面。对于单项资源环境风险预警级别的发布与变动, 行政机关应主动对社会公众通过书面方式解释原因, 公开具体细节, 并及时回应公众疑问。对突发环境事件预警应展开以专门主体或问题询问的方式对公众予以回应, 即“专题询问”方式, 并可以纳入人民代表大会的询问范围。应询的主体应当是资源环境问题的政府负责人及相关部门的负责人。对于承载能力预警级别的发布与变动应由主要领导以新闻发布会的形式直接回应媒体及公众的询问。二是在效绩考核方面。以一定时间段为节点, 将单项资源环境风险预警及突发环境事件预警发布的次数、级别作为领导干部晋升的考核标准。对于承载力预警变动应以严重程度区别对待。对从不超载恶化为超载的地区, 对领导干部的考核应实行“一票否决”制。对临界超载恶化为超载地区或是从不超载恶化为临界超载的地区, 应要求领导干部对区域环境进行限期恢复, 若未能恢复至绿色无警的, 则同样实行“一票否决”制。同时, 绿、蓝、黄、橙、红5个级别的单项变动应参照第2种方式处理。
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注释:
1 《中华人民共和国环境保护法》 (2015-01-01) 第18条。
2 2015年9月11日, 中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《生态文明体制改革总体方案》。
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