政府食品价格管制的效果及其对食品安全产生的风险 本文关键词：食品安全，管制，其对，风险，效果
政府食品价格管制的效果及其对食品安全产生的风险 本文简介：一、引言 2013年7月,国家发改委对乳制品企业(主要是外企)进行反垄断调查,并最终以6.7亿元罚款终结该起案件。该事件引起不少媒体的热议。部分观点表示赞同,也有不少观点认为政府对乳制品价格控制是多此一举。争议焦点主要集中在,进口乳制品价格为何高于国外同样的乳品价格3倍~4倍?国内乳品市场存在企业
政府食品价格管制的效果及其对食品安全产生的风险 本文内容：
一、引言
2013年7月,国家发改委对乳制品企业(主要是外企)进行反垄断调查,并最终以6.7亿元罚款终结该起案件。该事件引起不少媒体的热议。部分观点表示赞同,也有不少观点认为政府对乳制品价格控制是多此一举。争议焦点主要集中在,进口乳制品价格为何高于国外同样的乳品价格3倍~4倍?国内乳品市场存在企业垄断操纵价格吗?反垄断罚款会让乳制品价格下降吗?
事实上,自美国反垄断法诞生至今,国外部分学者一直质疑反垄断的合理性。针对反价格垄断政策,罗斯巴德(Rothbard)明确指出,不能指责较高价格就是垄断价格。只要是消费者自愿购买,缺乏弹性的需求并不能证明消费者利益受到了损害,而自愿交易正是消费者福利得到改善的证明。
对于这次国家发改委的反垄断调查,国内学者薛兆丰强调,政府反垄断机构约束乳制品企业定价行为,似乎反映了法律的正义,但实质上是对价格信号和自由缔约的破坏,结果,消费者将为此付出相应的代价。邓峰则认为,若国外乳制品企业在市场中已经形成垄断地位,政府反垄断机构应先对这些企业的垄断地位进行测度,但我们并没有看到政府拿出令人信服的理由作为处罚这些乳制品企业的依据。
研究近年国外乳制品如此“猖獗”涨价的原因发现,一方面,由于进口乳制品质量安全取得了消费者的信任,其声誉产生了“溢价”。另一方面,国内乳制品安全事件屡见报端,导致消费者对进口乳制品的需求缺乏弹性。政府对市场机制下的涨价行为进行控制,很可能适得其反。
值得注意的是,在上述质疑声中,除了对政府实施食品价格控制是否有效产生疑问外,还有对食品价格控制可能对食品安全产生的负面影响表示了担忧。即政府实施乳制品价格管制会影响乳制品的质量安全吗?尽管近年公众对食品价格上涨感到无奈,但面对频现食品安全事件,在食品价格和食品安全两个变量中,公众更多关注食品安全。
客观而论,多年屡禁不止的食品安全事件,说明中国对食品安全的控制面临市场、法律以及管制制度的“三重失灵”。国内外大量学者围绕市场、法律和管制制度对食品安全的控制作用展开研究。威斯(Weiss)指出,缺乏适当的信息阻碍了确保生产高质量和安全食品的激励。政府管制有助于弥补由食品安全信息不完备而导致的市场失灵。
而安特尔(Antle)强调,市场机制下食品安全管理政策效能高低的关键取决于合适的信息制度。这些制度包括企业的声誉形成机制、法律和管制以及消费者教育等。根据布兹比等人(Buzbyetal)的观点,激励企业实施食品安全控制的因素是市场、管制和法律。长期以来,作为该体系中重要组成部分的市场激励被忽略了。但有文献强调,市场激励对企业采取适当方法控制食品安全有很重要的作用。
王俊豪提出,面对信息不对称问题,市场机制存在局限,这是政府对食品安全实施管制的理论依据,食品安全管制是政府的重要职能之一。对于食品安全问题,谢敏和于永达强调市场参与者所需信息属于公共品,市场价格信号不能引导公共品的最优配置,由此导致市场失灵,这就需要政府管制来解决。
周德翼和杨海娟认为,食品安全信息不对称主要出现在生产经营者与消费者间、生产经营者与管理者间、下级管理者与上级管理者间以及政府与消费者间等。为解决信息不对称产生的食品安全问题,政府可通过建立质量安全标准体系以及监测执法制度,激励和约束食品生产经营者行为。
李怀和赵万里指出制约我国食品安全问题的关键因素在于管制制度,应建立决策、执行和监督三权分立的食品安全管制体制及其责任追究制度。樊孝凤通过实证分析得出结论,有限理性的消费者仍会根据蔬菜零售商声誉来判断蔬菜质量是否安全,声誉机制在信用品市场上仍然发挥作用。
从已有研究文献看,多数学者强调政府管制在控制食品安全方面的重要作用,部分学者也认同市场声誉机制对食品安全的控制作用。我们知道,政府干预市场是为了弥补市场失灵,但这种干预应避免扭曲市场,导致政府失灵。
中国从计划经济向市场经济转型,面对食品价格上涨,政府习惯性地会采用行政手段控制食品价格上涨。国内部分学者开始质疑政府对食品价格控制的效果,但尚缺乏分析食品价格控制可能对食品安全产生的风险,以及从政府管制职能转变角度分析政府对食品价格的控制问题。可以说,围绕政府是否应对乳制品价格进行控制展开的争议折射出政府管制职能定位问题。本文试图厘清政府食品价格管制的效果以及可能对食品安全产生的风险,并提出转型期政府管制职能定位问题。
二、食品安全市场及其信息属性
(一)食品安全市场
我们知道,在食品消费过程中,消费者对食品安全产生需求。同样,企业在生产经营食品过程中包括食品安全的供给,且供求决定食品安全市场的价格及数量。
与消费者对其他产品和服务的需求一样,由于收入等条件的不同,消费者对食品安全需求存在差异。食品企业辨别市场中的潜在需求,并通过满足需求以获取利润。理想情况下,既定食品市场的食品安全水平应由供需决定。对某一特定食品市场,在一定价格水平下,具有不同风险偏好的消费者(如低收入者与高收入者等)对食品安全的需求存在差异,而具有不同生产成本的企业(如大企业与小企业等)对食品安全的供给也各不相同。
影响食品安全需求的因素包括食品价格、消费者收入及其对食品安全风险的敏感性等因素。因此,为获得更安全食品的消费者支付意愿(Will-ingnesstoPay,WTP)决定了市场中食品安全的需求,反映了他们获得收益的价值(避免食用不安全食品产生的痛苦和延长预期寿命)。消费者收入增加,对食品安全需求增加。当收入超出一个最低水平时,消费者就有能力支付日常饮食,对食品安全的需求则会显示价格缺乏弹性的特性,消费者为其认为更安全的食品愿意支付较高价格,但超出一定价格水平,他们为边际安全性的支付意愿将下降。诚然,如果消费者具有风险偏好特征,则其为改善食品安全的支付意愿将减少。消费者食品安全需求和支付意愿取决于其对风险的认知。对于有知识的消费者,如果可以获得信息,其就可以评估食品的安全特征。缺乏知识的消费者就算在可以获得信息的情况下也不能正确评估食品的安全性。显然,若没有消费者了解食品的安全性,则不会有对安全的需求。
从理论上讲,食品安全供给是为了减少食品安全风险而增加的成本。在竞争性市场环境下,如果可弥补生产安全性的成本,则企业愿意为消费者提供具有安全特征的食品。企业为实现利润最大化目标,所提供的食品安全水平取决于食品安全控制的边际收益和边际成本。在竞争性、完备信息的市场中,企业提供由消费者产生需求具有特定安全特征的食品。
(二)食品安全信息属性
食品科学技术的快速发展提高了食品组成成分的复杂程度,让食品脱离了消费者原有的知识和经验①,加大了消费者把握食品安全状况的难度,如食品组成、安全卫生状况等相关信息在食品消费者与生产经营者之间出现严重不对称。食品安全的不完备信息会导致低安全性食品的过度供给,或完全停止交易。
根据不完备信息属性可把食品安全信息分为搜寻品、经验品和信用品。搜寻品是消费者在购买前就能了解到的食品安全信息,经验品是消费者在食用之后才能了解到的食品安全信息,信用品是消费者在购买前或购买食用后也无法了解的关于食品安全的部分信息。从食品安全信息的分析可看出,消费者对搜寻品和经验品的需求会对食品安全的变化做出反应,但对信用品的需求却难以做出相应的反应。然而,借助对现实中的信用品市场的考察,安德森(Andersen)发现,当买方面对具有信用品信息属性的食品时,其并不是简单地拒绝购买,或者只是简单地依赖是否有第三方的监督信息,买方也会根据卖方的声誉来判断是否相信卖方所说的质量情况。这说明,在信用品市场上,声誉机制也起作用,关键是如何建立足够可靠的声誉机制。
在中国食品市场也证明,某些食品安全信息属于信用品属性,但市场仍然有作用。例如,就光明乳业市场中的基础牛奶类型而言,分为致优全鲜乳、光明减脂90%鲜奶、光明减脂50%鲜奶、光明优倍新鲜屋高品质鲜奶、光明新鲜屋牛奶(香浓3.5)等。不同乳制品应是质量差异,这种差异存在搜寻品和经验品属性,但更多具有信用品属性。然而,从市场销售看,这些不同品质牛奶同时存在,且价格差异很大(有的相差50%以上)。这说明市场声誉机制对具有信用品属性的食品信息仍然有效。
三、收入及消费观对食品安全需求的制约
多数食品安全事件都源于安全信息的信用品属性。如前所述,尽管食品部分信息属于信用品属性,但市场在一定程度上仍有作用,这要取决于消费者支付意愿。根据经济理论,为确保食品安全性,消费者可通过更高支付意愿向市场发出信号,激励企业提高食品安全性。然而,现实情况并非如此。根据《食品药品安全与监管政策研究报告(2012)》中的资料,公众在购买食品时判断安全性的依据分别是:品牌占38.50%,标签标识占25.31%,购买场所占23.01%,亲友推荐占8.35%,而公众对价格的关注仅占4.83%。
中国消费者对食品安全的支付意愿明显偏低,这除了受到收入的限制外,消费观念也是不可忽略的重要因素。中国消费者中六成以上是农民,消费者总体受教育水平比较低,对食品安全性的关注程度相对较低。相应地,他们的支付意愿和愿意额外支付的额度都有限。应意识到,为有效地避免企业通过隐藏信息生产有安全隐患的食品而获取利润,消费者则应改变消费观念,通过提高消费支出水平表达对安全食品的需求意愿。食品安全供给主体是企业,消费者通过安全需求和支付意愿向市场传递信号,能够激励企业提高食品的安全性。必须承认,安全食品一定程度上属于“奢侈品”。这是因为,企业为提高食品安全性必须增加成本投入,而增加的成本则需通过更高的价格来弥补。对企业而言,收益对成本的补偿是其提高食品安全性的前提。而如果消费者对安全食品支付意愿偏低,则退出安全食品市场可能就成为企业明智的选择。
例如,要生产无公害农产品和有机食品等,须施用低毒高效农药和生物农药以降低化学农药使用量,这不仅提高成本,且同时减少了产量。市场经济中,高收入是激励农民发展生产的根本动力。但目前消费者总体上偏向选择比较便宜的食品,安全性高的食品在市场中很难卖出高价。例如,“无抗肉”(不含抗生素的猪肉)的价格由于较一般猪肉高出38%左右,在市场上就遭到消费者的冷落。优质产品不能在市场获得应有的价格补偿,这在一定程度上制约了安全食用农产品的发展。
据媒体报道,作为肯德基等快餐店的原料鸡被曝是使用过量抗生素喂养的“速生鸡”。而“速生鸡”供货商是新希望的子公司六合集团。新希望六和集团是农业产业化重点龙头企业,年家禽屠宰能力达10亿只。观察发现,六和集团与养殖户间按照“公司+农户”模式运作,该模式应有利于公司对农户养殖鸡的安全性进行控制,但事实让人颇感意外。业内知情人反映,不要以为六和集团是卖鸡肉的,其实,卖药已成为六和集团重要的收入。六和集团在向养殖户收购肉鸡的同时,还向其捆绑销售作为鸡饲料的抗生素。
六和集团对农户养殖肉鸡的安全性不仅没有控制,反而怂恿其“投毒”。除了谴责企业良知外,须认识到,由于消费者对高成本养出来的肉鸡“不买账”,迫使企业压低成本,向消费者销售低价产品。这为企业生产不安全食品埋下了隐患。
四、食品安全危机下消费者对食品安全的需求
在食品生产技术进步推动下,食品生产经营效率有了很大提高,中国食品业进入快速增长时期。
但食品业的快速增长对食品原料供给、加工、包装及销售等环节的安全管理都提出了挑战。在食品安全管理没有及时跟上的情况下,食品数量的快速增长则可能以降低食品安全性为代价。随着食品业的高速发展,中国食品安全事件也处于高发频发状态。图1显示了中国自1999年至2012年食品中毒事件数与死亡人数情况。从事件数上看,2004年超过2000件,之后有下降趋势。但从死亡人数上看,其下降趋势并不明显。数据说明中国食品安全状况这些年没有得到根本改善。
面对不断出现食品安全危机,随着收入水平的增长、消费观念以及对食品安全风险敏感性的转变,中国消费者正逐步提高食品安全支付意愿(需求)。鉴于中国乳制品(特别是婴幼儿消费的乳制品)市场经历过多次食品安全危机,本文主要借助消费者对乳制品支付意愿的变化来说明其对食品安全需求的变化。
2008年三聚氰胺事件以来,国内消费者对进口乳制品依赖度不断提高。在相关媒体2012年对2146名消费者进行的问卷调查中,有53%的受访者表示只购买洋奶粉。在中国消费者对洋奶粉“刚性”需求驱使下,从2008年至今,国外乳制品企业凭借其质量和品牌优势不断扩大市场,市场份额从20%上升到60%。自此,进口乳制品企业开始控制定价权,洋奶粉轮番涨价。2012年9月下旬,包括多美滋、美赞臣在内的多个洋奶粉品牌再度提价,这是部分洋奶粉一年中的第四度调涨。
2012年,尽管进口原料奶粉价格持续下跌(图2),但洋奶粉却不断涨价,而且涨价频率越来越高,涨幅从一般的10%向20%甚至更高跃进,使洋奶粉毛利高达60%~85%,净利润率达18%~30%。
与2008年相比,2012年每罐洋奶粉至少提价50元,多则100多元。相同品牌和容量的洋奶粉,国内外价差超过2倍。而很多进口婴幼儿奶粉在国内的价格要比国外高出3到4倍。尽管不少人对于进口乳品涨价颇有微词,但实践证明,一路高涨的洋奶粉凭借其质量安全声誉取胜,或者说,国外乳企通过声誉投资获得了声誉溢价。
诚然,消费者对洋奶粉的高支付意愿也让不少人认为是“非理性”的。但客观而论,在自由签约的市场中,买卖双方交易行为均属于“理性”范畴,洋奶粉(主要是婴幼儿消费的乳制品)价格不断攀升是消费者对食品安全支付偏好的真实反映。而与洋奶粉遭受不同“待遇”的是价格高得有点“离谱”的有机蔬菜市场。例如,在杭州部分超市,普通白菜3元/斤,而一旁的有机白菜将近15元/斤。如此价格差异让大多数消费者“望而却步”。杭州部分有机蔬菜店无奈歇业也证实了目前有机蔬菜市场尚显“冷清”。
这也说明,与洋奶粉(主要是婴幼儿消费的乳制品)相比,有机蔬菜有更多其他蔬菜作为替代品。但与“火爆”洋奶粉市场相同的是,这都取决于消费者对食品质量安全的需求。
五、价格管制效果及其对食品安全的影响
国长期以来实行计划经济,虽然经历了多年经济体制改革,但政府管理经济的方式仍有较明显计划经济痕迹,没有厘清政府应有的职能。政府控制某种食品价格上涨,但生产经营这种食品的原材料、动力和人工等成本却在上升。政府价格管制下,对于趋利企业而言,则可能通过降低食品安全(质量)水平来达到降低成本的目的。例如,2008年,政府实施价格控制政策,即规定所有乳制品涨价必须得到国家发改委批准。在价格控制下,迫使乳制品企业只好压缩原奶生产经营的成本。乳制品企业向奶站压价,奶站则只有向奶农压低价格,但奶农的饲料等成本却在不断上升,最后导致奶农养牛失去了应有的利润。奶农面临两种选择:要么杀牛,要么掺假。奶农和奶站都可能掺假,而乳制品企业则选择默许这种行为。这是因为,不掺假可能已经无法让他们继续经营下去。
而作为食品价格控制的国家发改委并不履行对食品安全管制的职能。这样,由于政府稳定食品价格与食品安全控制目标间存在冲突,致使企业选择食品“不涨价”这种看得见的目标来敷衍政府物价控制部门,而在食品安全管制职能尚未完全到位的情况下,企业则选择生产存在安全隐患食品这种很难被管制部门察觉的行为。
观察发现,政府在面对通货膨胀时,通常把食品价格上升作为主要原因。这样,政府则希望通过控制食品价格来达到控制通胀的目的。例如,2010年7月,中国CPI同比上涨3.3%,而食品价格同比上涨6.8%,食品价格上涨幅度明显高于CPI的上升幅度。但需要注意的是,企业提高食品安全性的代价则可能是降低产量,提高价格。统计显示,2011年6月,中国猪肉价格与上年同期相比上升57.1%。据相关资料分析,央视在2011年3月对“瘦肉精”问题进行曝光是猪肉价格“暴涨”的重要原因。因为“瘦肉精”事件发生后,部分地区政府管制机构加大排查封存生猪的力度,这直接导致猪肉供应减少,价格迅速上升。面对食品价格的快速上涨,政府部门通常会对价格进行控制。
然而,部分企业在涨价受到限制的情况下,为了生存,则选择通过生产存在安全隐患的食品降低成本,为生存争取空间。
为促进经济增长,2008年政府采取较宽松的经济政策,作为食品企业投入成本的原材料、燃料、动力购进价格指数以及居民消费价格指数均呈现较大幅度上升。诚然,同时期食品零售价格指数也呈现上升趋势(图3)。食品零售价格上涨是否存在企业借助垄断定价损害消费者利益的情况呢?
分析中国目前食品行业的市场结构可对此做出回应。综合国务院新闻办2007年8月发表的《中国的食品质量安全状况》白皮书与2011年12月国家发改委、国家工业和信息化部发布的《食品工业“十二五”发展规划》的有关资料,2006年全国共有食品生产加工企业44.8万家,其中,规模以上企业有2.6万家,规模以下且10人以上企业有6.9万家,而10人以下小作坊式企业35.3万家。
尽管2011年全国规模以上食品生产加工企业已上升到3.1万家,比2006年增加了5000家左右,但食品生产加工企业以“小、散、低”为主的格局没有得到根本改变,小微型和小作坊式的食品生产加工企业仍然占90%左右。显然,从目前中国食品行业整体情况看,尚未形成具有垄断地位企业控制市场的局面。也就是说,食品零售价格上升并非企业垄断定价,而是行业发展使然。
尽管这些年食品安全危机重重,但政府仍热衷于“立竿见影”的价格管制。面对一路走高的进口乳品价格,2013年7月,国家发改委开始调查相关乳制品企业纵向垄断价格操纵行为。在国家发改委启动反垄断调查后,有8家奶粉企业表示将配合调查,承诺奶粉降价。国家发改委最终对6家乳制品企业(其中5家是外企)开出6.7亿元的巨额罚单。
然而,调查显示,在罚款上缴后,包括多美滋、美赞臣等在内的多个品牌依然延续反垄断前的销售政策,价格并未发生明显改变。合生元中期业绩显示,合生元上半年收入20.62亿元。即便剔除上缴的1.63亿元罚金,上半年净利润依然达到4.6亿元,上升68.1%,净利润率高达到22.3%。说明所谓的巨额罚金对体量大、利润高、且正处于上升期的乳制品企业来说,只能起到十分有限的警示作用。
围绕这次反垄断调查以及乳制品企业收到的罚单各种争议不断。赞同观点认为,在进行反垄断调查期间,奶粉价格确实有所回落,效果已体现出来。与此同时,也不断传出对此次反垄断调查和罚款的质疑声,主要观点有:其一,面对国家发改委反垄断调查,进口乳制品企业降价诚意不足,企业承诺的降价是在搞促销。其二,进口奶粉降价可能仅限于生产环节,而零售终端未必会对价格做出应有调整。其三,反垄断调查后,进口乳制品企业纷纷降价,如此默契配合降价,其目的是争夺更多市场份额,通过扩大市场实施横向垄断。其四,尽管进口乳制品企业总体上在中国市场占有较高份额,但市场上不同档次乳制品都存在替代品,乳制品市场不存在垄断定价问题。尤其是,供需决定乳制品价格,而与乳制品产业链的变化没有必然联系。企业向市场提供乳制品,其价格最终由消费者支付意愿决定。而作为反垄断调查“受益者”的消费者也有顾虑,即乳制品企业为巨额罚单付出的代价,很可能会变相把这些成本最终转嫁给消费者。
针对国家发改委迫使乳制品企业降低奶粉价格的反垄断调查,乳制品企业是“上有政策,下有对策”,表面看似乳制品企业“抗拒”法律制裁,但实质上是消费者对进口奶粉的强大需求为这些乳制品企业“撑腰”。
我们知道,国家发改委之所以对乳制品企业开出罚单,是基于乳制品企业拥有垄断地位,在缺乏市场竞争约束的情况下,对乳制品企业“垄断”定价行为则要借助反垄断政策的控制。但理论与实践证明,在没有政府行政干预的市场中,企业就算是形成了市场中的经济性垄断,但面临的竞争压力仍然很大。这是因为,在市场外有大量潜在竞争者随时准备进入存在盈利空间的市场,其垄断地位无时无刻不遭受潜在竞争者的威胁,稍有不慎就会被其他企业替代。应该说,市场的开放、竞争才是保护消费者获取优质优价产品和服务的根本保障。
目前中国乳制品市场格局是市场竞争的结果。而在该案件中,反垄断法所惩罚的正是这些通过竞争获得优势的乳制品企业。但实施反垄断法的目的应是维护市场竞争,而不是袒护市场中的竞争者。此轮对乳制品企业的反垄断调查,在一定程度上抑制了乳制品市场的有效竞争。
分析发现,这次对乳制品企业进行反垄断调查是基于前期政府出台系列整顿食品安全质量政策,为防止整顿后的乳制品行业价格上升,借助反垄断调查对乳制品企业起到警示作用。但问题是,反垄断价格管制会对乳制品质量安全产生怎样的影响呢?消费者购买产品和服务通常在“性价比”间进行选择。具体而言,就是在产品和服务满足消费者偏好的能力与价格间进行权衡。针对食品购买,则应是首先选择安全性,其次再考虑价格。为尊重消费者选择,食品安全危机重重,政府应慎用价格管制。
六、放松价格管制,加强食品安全管制
(一)政府对食品安全的管制职能
中国属于经济转型国家,管制是在进行市场化改革过程中不断加强的政府职能之一。需引起注意的是,随着垄断性产业不断放松管制,政府应逐步放弃对产业的经济性管制(主要包括进入、退出以及价格管制等),不断强化对食品安全、环境保护和工作场所安全等的社会性管制。而多数食品市场属于竞争性市场,企业进入、退出以及食品价格由市场竞争决定,政府应主要履行对食品安全(质量)的社会性管制职能。食品安全管制是政府通过制定法律法规,借助政府强制性政策和手段约束食品生产经营者行为,使其决策符合社会的总体利益。
具体而言,应通过建立相对独立的政府管制机构,科学制定食品安全标准,强制要求企业提供符合安全标准的食品,对违规企业实施处罚,达到激励企业生产经营安全食品的目的。虽然管制制度在激励企业控制食品安全方面起着很重要作用,但中国食品安全管制机构设置很不合理,在2013年3月的国务院机构改革前,中国至少有17个部门负责管理食品安全,多部门分阶段管理模式导致“都在管、都不管、都负责、都不负责”的尴尬。
2013年3月,国务院机构实施改革,将食品安全办、食品药品监管局、质检总局以及工商总局的食品安全监管职责进行整合,组建国家食品药品监督管理总局。其主要职责就是对生产、流通、消费环节的食品和药品的安全性实施统一监督管理等。这一改革显然有助于提高食品安全管制效率。然而,须注意的是,当前中国政府官员迫于GDP政绩考核的压力,部分食品安全管制职能没有落实到位,再加上管制方法落后等问题,诱导了企业生产经营不安全食品的机会主义行为。鉴于此,通过政府管制控制食品安全,亟待调整政府绩效考核导向,让政府有效地履行食品安全管制职能。
(二)调整政府管制职能,强化食品安全管制
中国进行市场化改革已经三十多年,对于竞争性的食品市场,政府职能应及时做出调整,即诸如食品价格和数量这些市场有能力调节的经济指标,政府应放松管制;而市场在对食品安全控制问题上很容易出现失灵,政府应强化这类社会性管制职能。否则,政府管制职能一旦错位,不仅不能解决市场失灵,反而会加剧诸如食品安全市场的失灵。
也就是说,当前发生这些食品安全事件,除了市场本身失灵外,还与政府管制职能错位有关。由于政府控制食品市场职能模糊,本质上给生产经营食品的企业带来很大不确定性,使其没有稳定的预期。这种情况下,企业不会考虑长期的信誉投资。显然,要规范食品市场一定首先要规范政府行为,没有规范的政府行为不会有规范的市场行为。
可以说,政府食品价格管制与安全管制目标间的冲突加剧了市场失灵。为改善食品安全管制效果,必须尽快放弃政府不应履行的价格管制职责,同时担负其应该履行的食品安全管制职能。2013年年底,蒙牛、三元、光明等企业纷纷开始上调乳制品价格。2013年11月15日,三元食品在其官方网站发布了调价通告,12月起将上调鲜奶、酸奶等部分产品价格,平均涨幅是8%。
之后,光明乳业也宣布,从12月1日起上调旗下牛奶和酸奶价格,加权平均上调幅度约为8%~9%,包括新鲜牛奶、新鲜酸奶、常温牛奶、常温酸奶等品种。这轮乳制品价格上涨的原因,一是原料奶供给短缺,国内对乳制品的需求却持续增长,导致优质奶源价格不断上涨;二是物流、人工等加工制造业的成本均明显上浮造成的压力。面对此轮乳制品价格上调,政府相关部门并未提出如何控制乳制品价格上涨的政策,而是对控制乳制品安全风险给予了特别关注。在发现2013年一段时间奶源紧张、奶价上涨可能造成的安全隐患后,国务院食安办召集8家乳制品骨干企业代表和北京、内蒙古等7个省(区、市)食品安全办负责人,召开乳制品生产企业座谈会,目的是保障原奶质量。北京市食药监局也召集全市24家乳制品生产企业和12个区县食药监分局等部门,明确要求乳制品生产企业严格执行原辅料进货验收把关制度,确保生鲜乳制品采购渠道正规、稳定,所有生鲜乳制品必须来自登记备案的标准化规模养殖场和小区或者正规生鲜乳制品收购站。
也许此轮乳制品价格上调没有在CPI上涨压力很大的环境下进行,政府部门面对乳制品价格上调似乎比较从容。但从职能定位来看,政府部门应该是找准了“位置”。
在明确对食品安全的管制职能后,食品安全管制机构应加大财政投入,通过改进管制方法,达到提高管制效果的目的。包括建立常规性食品安全管制制度、提高对食品企业的检查力度和被污染食品的检测能力、提高食品安全信息管理效率、建设诚信评价体系、科学构建食品安全标准体系、建立食品安全可追溯体系以及增加食品安全检测技术投入等。
可以预见的是,在有效的食品安全管制制度约束下,国内乳制品企业必须在确保乳制品质量安全的前提下展开竞争。竞争过程中,国内乳制品企业不断提升生产效率以及乳制品品质。一旦消费者重拾对国内乳制品的信心,则无需“非理性”推崇进口乳制品,进口乳品价格下降也就指日可待了。
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