城中村改造：一项系统的新型城镇化工程 本文关键词：城镇化，城中村，改造，工程，系统
城中村改造：一项系统的新型城镇化工程 本文简介：摘要：城中村是过去中国城镇化过程中形成的一种“中国式边缘化”社会样态，具有“双重边缘效应”。城中村改造是一项系统的新型城镇化工程，具有综合性、包容性、长期性。在“三个一亿人”政策背景下，各地的城中村改造在强势行政推动下取得了重要
城中村改造：一项系统的新型城镇化工程 本文内容：
摘 要：城中村是过去中国城镇化过程中形成的一种“中国式边缘化”社会样态，具有“双重边缘效应”。城中村改造是一项系统的新型城镇化工程，具有综合性、包容性、长期性。在“三个一亿人”政策背景下，各地的城中村改造在强势行政推动下取得了重要进展，呈现出了一系列新的阶段性特征：（1）动因上，呈现为“响应型”政府行动；（2）地位上，成为地方政府的中心工作；（3）方式上，表现为突击性的强行政干预行动。当前部分地方政府城中村改造“视物不见人”、“只见树木、不见森林”、“只顾眼前，不及长远”，既不能根本解决城中村问题，还有可能引发新的社会矛盾与问题。我们需要以新发展理念和新型城镇化战略为引领，合理选择和创新城中村改造方式，建构“创新、绿色、包容”的城中村改造和发展格局，实施全面、协调的城中村改造行动，采取行政推动与社会参与相结合、整体规划与重点突破相结合的城中村改造策略。
关键词：城中村改造；新型城镇化；“三个一亿人”政策；政府行动
中图分类号：C912.81 文献标识码： A 文章编号：0257-5833（2017）10-0084-06
作者简介：卢福营，杭州师范大学公共管理学院，社会建设和社会治理研究中心教授、博士生导师（浙江 杭州 311121）
城中村改造进入学者视野已有十多个年头，许多学科的学者从不同视角解读和分析城中村改造问题，形成了巨量研究文献。之所以形成如此局面，很大程度上是“因为所有历史和当前的问题在城中村这样一个局促的空间内凝固并集中展现”1，形成了扑朔迷离的复杂局面。然而，当前各地正在开展的城中村改造形成了一些新情况、新问题，呈现出新的阶段性特征。对此，学界尚未给予充分关注。当前，作为一项特殊的政府中心工作的城中村改造正借助强势的行政力量取得重大进展。然而，城中村改造是一项特殊的新型城镇化工程，当前的城中村改造行动出现了一些背离城中村改造本意和新型城镇化要求的现象，需要自觉以新发展理念和新型城镇化战略为引领，转换思路与方式，促进城中村改造的有序推进，实现新型城镇化的包容发展。
一、城中村：独特的“中国式边缘化”社会样态
历史地看，城中村并非从来就有，也不是自然成长的，而是中国过去几十年城镇化政策的特殊产物，也是城郊村落城镇化一定阶段的特殊表现形态。在经济增长型发展主义取向下，大量生产要素受利益驱动急剧地向城镇集聚，有力地促进了城镇经济的迅速发展，同时又造成了城镇空间的严重不足。于是，城镇犹如“摊大饼”般地向郊区扩张，将一个个城郊村落纳入城镇范围，最终形成了这种“是村非村”、“是城非城”的城中村。城中村拥有城乡混合型社会结构，是一种既有别于城镇又不同于乡村的过渡性社会生活共同体，具有独特内涵的“中国式边缘化”社会样态。对此，笔者曾经专门撰文做过分析。1
动态地看，正处于乡城转变过程之中的城中村，呈现为一种交界性、过渡性、不稳定性社会。正是这种介于农村社会与城镇社会之间的交界性、过渡性，决定了城镇化过程中的城中村必然兼有城乡两种社会的属性：不再只是农村，抑或只是城镇，而是边缘性、两栖性社会。同时，这种交界性、边缘性、不稳定性社会特征，致使城镇化中的城中村呈现两种情况：一是在城乡对立的二元社会背景下，处于城乡两种体制、两种文化的冲突之中，有可能成为社会矛盾的焦点；二是处于城乡两种体系交界处和边缘区，容易生成独特的“边缘效应”2。生态学的研究表明，边缘区生境条件的特殊性、异质性和不稳定性，致使毗邻群落的生物可能聚集在生境重叠的边缘区域，从而增大了边缘区物种的多样性和种群密度，以及某些生物种群的活动强度。在相当长的一个时期里，城中村将介于城乡两种社会系统的边缘，多种城乡社会因子在这里汇集、渗透，发生交互作用和协同功能，“已成为一种特定的、介于城市与乡村之间的连续统一体”3。正是这种边缘性及其引发的“边缘效应”，使得城中村具有更大的包容性和创新发展条件。
然而，在20世纪80年代以来的中国城镇化发展中，城郊村到城中村的转变，主要是借助政府实施的土地征用、村民房屋拆迁、村民户籍“农转非”、治理方式“村改居”等城镇化行动而逐步推进的，表现为一种建构性社会变迁过程。由于政府的城镇化行动主要基于城乡分割的二元体制和自身的理性算计，存在着明显的城镇偏好和农村歧视倾向，城郊村落被纳入城镇空间，但未被充分融入城镇社会，才转变成城中村这样一种“中国式边缘化”社会样态。
二、城中村改造：综合性、包容性与长期性
新型城镇化意味着城镇化方式的根本转换与全面创新。然而，城镇化方式的创新并非割断城镇化历史，而是在原有城镇化的基础上实现创新。因此，新型城镇化过程中的城中村改造需要从旧城镇化造成城中村的现实出发，立足其特殊性、复杂性。
从一定意义上说，城中村改造是城郊村城镇化的一个特殊阶段。“如果说‘城中村’是一种过渡空间，那么‘城中村改造’就是为了完成这种‘过渡’，实现由‘农村’到‘城市’和由‘村民’向‘市民’的转变。”4作为中国特色的城镇化行动，城中村改造应当是一项系统的社会改造工程。
第一，城中村改造是一项综合性的社会改造工程。城镇化说到底就是农村社会转变为城镇社会的历史过程。对于这一社会转变过程，不同学科有不同的关注点。比如，人口学将城镇化视为“农村人口不断向城镇转移的人口地域转换过程”；5经济学更关注产业转移和集聚，把城镇化理解为第二、三产业不断向城镇聚集的过程；地理学更关注城镇数量的增加和规模扩大；社会学则强调社会结构的变迁和社会生活方式的转换。可见，城镇化具有多元性，是一个综合的社会变迁过程。有学者指出，城镇化“是化工、化人、化境共同发展的有机统一”6。作为一个社会变迁过程，城镇化不应当是农村社会某一方面或某一领域的改变，而应是一个综合的社会整体变迁过程。1
相应地，以人为核心的新型城镇化要求城中村改造是一个综合性的社会重建工程，应当是“化地”、“化境”、“化业”、“化人”等的有机结合，空间城镇化与居民市民化的有机统一。不应當片面强调表面的空间改造和产业升级，忽略深层的人的城镇化和社会关系重建。
第二，城中村改造是一个包容性的城镇化工程。“包容性城市”是联合国人居署2000年提出的，指的是城市中的每个人不论财富、性别、年龄、种族和宗教信仰，均得以利用城市所能提供的机会参与生产性活动。其核心是强调城市发展在各个领域的均衡与统一，城市发展过程中公平与效率的内在一致，城市不同主体发展权利的同质均等性2。客观地说，处于城镇化进程中的城中村呈现为典型的“一个村庄、两个世界”：村籍人口与外来人口并存于同一村域，形成了独特的共生关系和利益关联。城中村改造既关系村籍人口，又关系外来人口，需要将包容性嵌入城中村改造中。以共享发展理念为引领，做出整体性筹划和统筹性处置，实现面向城中村全体在地人员的共享式社会改造。让所有城中村人民共同享有城中村改造的成果，拥有更多的获得感。
第三，城中村改造是一个长期性的社会变迁过程。城中村的边缘性决定了其存在的过渡性和城镇化的非充分性，势必需要通过进一步的社会改造行动完成村落的城镇化。从这个意义上说，城中村改造只是城郊村城镇化的一个新阶段。但是，发展地看，城中村改造是一个长期的变迁过程。一方面，特定的城中村改造只是城镇化工程的一个局部，一个具体的城中村可以经过改造而终结，但作为一种边缘性社会样态的城中村将在城镇化进程中长期存在；另一方面，城中村改造应当是一个逐步推进的过程。房屋征收拆迁、人居环境改造之类的硬件工程可以在短时间内完成，但社会关系重构、城镇社会融合等社会重建工作则是一个相当长的复杂过程，不可能“毕其功于一役”。这就意味着城中村改造应当具有历史性与传承性，应当立足于城中村的历史事实，直面城中村的复杂现实问题，形成长远性发展规划和持久性推动策略，逐渐有序地推进改造过程。
三、理性审视当前地方政府的城中村改造行动
2014年3月5日，在十二届人大二次会议上所做的政府报告中，李克强总理提出了“三个一亿人”政策，即在今后一个时期“促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化”，旨在推进以人为核心的新型城镇化。此后，城中村改造行动在各地迅猛发展，并成为地方政府的中心工作，进而将城中村改造推向了一个新的阶段。从这个意义上说，当前各地政府强力推动的城中村改造行动，在很大程度上主要是为了响应党和国家的决策部署，特别是“三个一亿人”政策，是一项典型的“响应型”社会改造工程。从“三个一亿人”政策的导向看，城中村改造行动应当立足于城镇化中的“人”，而不是“村”。也就是说，借助“村”的改造推进“人”的城镇化。“三个一亿人”政策是一个有机整体，作为政策的具体实现形态，城中村改造应当與其他两方面形成有机关联，特别应当与农业转移人口城镇化相协调。
然而，当前各地的城中村改造行动表明，地方政府积极推动城中村改造有其独特的行为动因和逻辑。调查发现，在当前各地城中村改造的宣传和决策中，城中村往往被视为阻碍城市发展的重要因素之一。脏、乱、差往往是城中村给人的第一印象：村内道路狭窄，“握手楼”、“贴面楼”比比皆是；自建房挨挨挤挤、违建房暗无天日，住满了错综复杂的外来务工人员、刚毕业的学生，甚至“不务正业”的“三无人员”；村子里污水横流、垃圾遍地；饭馆、摊贩、各类小商店遍布且生意兴旺；文化娱乐、生活服务设施缺乏；健康和安全问题得不到解决，等等。如此，城中村被作为一个独特的问题凸显出来。也就是说，城中村被“问题化”了。正如有学者所指出：“迄今，大多数研究用‘城市的眼光’看待城中村及其问题，站在城市的立场研究城中村，把城中村归结为城市问题，认为城中村严重阻碍了城市化进程，这种思路其实是传统体制‘城乡分割、城市偏好’的经济社会发展战略的思维定式，不能正确揭示城中村的真正问题及其性质。”1也有学者指出，城中村被问题化的原因，“既有政商互动的利益逻辑，也包含城市政府对城市未来的单一想象”2。当前的城中村改造实践，一方面受到地方政府获取利润丰厚的土地资源的利益驱动；另一方面，源自政府官员对理想城市的单一想象。在他们看来，城市是现代社会的象征，城中村的脏、乱、差形象与现代化、国际化的城市定位相背离。故此，城中村改造也就成为每个城市发展的必经之路。正是在这样的理念和逻辑下，各地政府结合“三个一亿人”政策的要求，纷纷出台和实施了城中村改造的行动方案。比如，浙江省杭州市于2015年12月提出了主城区城中村改造五年攻坚行动，并出台了《杭州市主城区城中村攻坚行动（2016-2020年）的实施意见》，要求到“十三五”期末，基本完成主城区城中村改造。杭州的城中村改造起始于1998年。据杭州市城中村改造办公室公布的数据显示，截至“十二五”末，杭州主城区246个城中村，已全部完成改造68个，尚未完成改造的村有178个。这178个城中村的改造要在短短的五年时间内迅速完成。又如，山西省太原市过去11年才进行了3个城中村改造，而从2015到2020年左右，要完成全部170个城中村改造。3同时，当前各地的城中村改造，在制定行动方案时，都强调了因村施策，采取多样化的改造方式，但事实绝大多数选择了整村拆除的方式，而且比以往更多地选择了货币化的征收补偿安置政策。
应当肯定，当前的城中村改造行动正在强势行政推动下按政府预期目标向前推进，取得了一些成效，有关部门也整理出了多种多样的模式和典型。对此我们也要做更多理性的审视。客观地说，当前各地正在开展的城中村改造行动呈现出典型的阶段性特征，或多或少地存在着一些偏差和缺失。从当前的城中村改造行动看，显现了以下阶段性特征：
第一，动因上，呈现为“响应型”政府行动。城中村改造并非现在才有，在过去几十年中，各地也在缓慢地推进。但是，当前的城中村改造在各地不约而同地迅速展开，并不是因为当地城中村的现实问题和民众诉求，主要是为响应党和国家的号召，特别是在李克强总理提出的“三个一亿人”政策后而采取的地方政府行动。
第二，地位上，构成为地方政府的中心工作。城中村改造在不同时期、不同地方所处的地位有所不同，但大多不构成地方政府的中心工作。近年来的城中村改造，被各地政府摆在了中心工作的地位，提高到了史无前例的位置。
《
城中村改造：一项系统的新型城镇化工程》由：
免费论文网互联网用户整理提供；
链接地址：http://www.csmayi.cn/show/210995.html
转载请保留,谢谢!
