高校经营性资产管理法律问题及对策研究 本文关键词：经营性，资产管理，高校，对策研究，法律
高校经营性资产管理法律问题及对策研究 本文简介：摘要：高校在长期发展过程中形成的经营性资产，为我国高等教育事业做出了重要贡献，可经营的资产是否属于经营性资产以及如何规范高校经营性资产的管理，以规避法律与廉政风险，成为当前高校经营性资产管理与运作的重要问题。本文分析了高校经营性资产的内涵、经营与管理模式，针对高校经营性资产存在的法律问题，提出建立符
高校经营性资产管理法律问题及对策研究 本文内容：
摘要：高校在长期发展过程中形成的经营性资产，为我国高等教育事业做出了重要贡献，可经营的资产是否属于经营性资产以及如何规范高校经营性资产的管理，以规避法律与廉政风险，成为当前高校经营性资产管理与运作的重要问题。本文分析了高校经营性资产的内涵、经营与管理模式，针对高校经营性资产存在的法律问题，提出建立符合我国高校自身特点的《高校经营性资产管理规范》，明确经营性资产的内涵与外延以及高校经营性管理各方管理主体的职责、程序，将高校经营性资产纳入法治轨道，规避法律与廉政风险。
关键词：高校；经营性资产；法治
一、 高校经营性资产的内涵以及现有的管理模式分析
（一）高校经营性资产的内涵
高等学校作为国家事业单位，与国有企业性质不同，其财产并不存在经营性资产这一概念。财政部2006年第36号令《事业单位国有资产管理暂行办法》第三条规定：“本办法所称的事业单位国有资产，是指事业单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，即事业单位的国有（公共）财产。事业单位国有资产包括国家拨给事业单位的资产，事业单位按照国家规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产，其表现形式为流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等。”财政部、教育部制定的《高等学校财务制度》第三十九条规定：“资产是指高等学校占有或者使用的能以货币计量的经济资源，包括各种财产、债权和其他权利。”第四十条规定：“高等学校的资产包括流动资产、固定资产、在建工程、无形资产和对外投资等。”《教育部关于积极发展、规范管理高校科技产业的指导意见》（教技发〔2005〕2号》指出：“高校要依法组建国有独资性质的资产经营有限公司或从现有校办企业中选择一个产权清晰、管理规范的独资企业，将学校所有经营性资产划转到高校资产公司，由其代表学校持有对企业投资所形成的股权。”由此可见，高校经营性资产基本已经划转到资产管理公司。根据国家国有资产管理局1995年出台的《事业单位非经营性转经营性资产管理实施办法》第二条规定：“非经营性资产是指事业单位为完成国家事业发展计划和开展业务活动所占有的、使用的资产。经营性资产指事业单位用于从事生产经营的资产。”非经营性资产转经营性资产是指事业单位在保证完成本单位正常工作的前提下，按照国家有关政策规定，将非经营性资产转作经营使用的一种经济行为。[1]该部门规章第一次明确了事业单位经营性资产的概念，即指事业单位用于生产经营活动的资产。
从以上政策法规的分析可见，高校的经营性资产是指高校在保证完成本单位的教学、科研等正常工作的前提下，按照国家有关规定，将其占有的非经营性资产以投资、入股、出租和出借等形式从事生产、商品流通和经营服务，以赢利或取得收益为主要目的的资产。从物质形态上看，高校经营性资产既包括房屋、仪器设备等固定资产，也包括现金、银行存款、有价证券等流动资产，还包括科研成果、专利技术以及学校字号等无形资产；从组织实行上看，既包括学校以全资或者直接投资的资产，也包括对外投资所产生的新的资产。[2]
尽管政策法规如此规定，但是在高校资产的管理实践中，对已经办理了非经营性资产转为经营性资产的资产而言，性质非常明确；但是对于既可满足教学、科研任务要求，又可用于生产经营的教学与科研、教育服务类资产，我们称之为可经营的非经营性资产。那么这类资产该如何归类？在涉及可经营领域中的管理主体是谁？又该如何管理？比如高校实验室，既可用于教学、科研，又可以对外进行检测服务。然而，将此类资产划转为经营性资产是不合适的，但是如果只用教学与科研，又未使其使用效益最大化地发挥，特别是在职业教育领域，相当数量的可直接用于生产的机械设备长期处于闲置状态，直接导致可以作为要素市场分配的资产一直处于睡眠状态，造成了国家资源的浪费。对于这类资产的管理，目前尚无法律规定。在产权上是学校的教学科研资产，但在实际中又可用于经营，这类资产应该如何定性，是否可以将其归入经营性资产？如果可以又该如何管理？
在高校经费完全由财政给付时期，高校的资产都属于非经营性资产。因为高校的资产都不投入生产经营，均是为了完成教学科研任务和开展高校管理业务或社会活动所占有、使用的。随着我国改革开放的不断深入，高校财政政策的改革以及政府对“产学研一体化”的支持和鼓励，高校兴办了许多校办产业，高校的后勤社会化改革也逐步走向深入，高校的国有资产管理由过去单纯非经营性资产管理走向经营性与非经营性资产共存的多元化管理时期。这类资产通常表现为投入市场经济领域，用于从事生产经营活动。部分学者认为：高校的固定资产、无形资产、实物资产等属于非经营性资产，如设备、教室、科研成果、专利技术等，因为他们是开展教学和科研任务的基本物质资料，只有高校创办的企业，工厂等才是经营性资产。但也有部分学者认为，高校的固定资产和无形资产属于经营性资产，高校经常通过出租办公楼和设备以及转让知识产权取得收入，它们是高校经营性资产的重要组成部分。高校作为从事教学、科研活动的单位，在国民经济中属于非物质资料生产流通领域，其占用国有資产的性质与企业国有资产不同，大多属于非经营性的国有资产。但是，随着我国高校经费改革和高校的不断扩招，公立大学仅靠政府财政拨款运营与发展显然是不足的。另外，大学的社会服务功能也逐渐成为社会的共识。各高校为了谋求更多发展资金来补贴教育经费的不足，利用市场，逐渐将部分闲置的资产用于经营，同时大学社会服务的功能也需要通过一定的经营将科研成果转化。比如，根据社会对教育、科学研究、技术开发的需要，利用高校现有的办学、科研条件和优势，接受社会各界委托培养各类学生，开办短期培训班以及接受企事业单位委托进行研究、技术开发等，取得的教学和科研事业收入，这些都可以用于经营；高校也可以利用技术和人才优势创办企业和校办工厂，将科研成果转化，实现利益最大化。
因此，笔者认为，高校经营性资产是指除保证高校教学、科研和管理活动以外的，按照国家有关规定，以投资、入股、出租、出借等形式从事生产、经营、服务等活动，并以营利为主要目的的资产，包括经营性资产与可用于经营的非经营资产两大类，高校的经营性资产和非经营性资产的划分并不是绝对、非此即彼的关系，而是相互包容的关系。同一项资产在某时期可以是经营性资产，另一时期也可以是非经营资产，资产的性质随着用途的不同可以互相转化，当资产用于教学和科研时就是非经营性资产，而当该资产用于经营、对外投资、转让、出租、出借、校企合作时就是经营性资产。endprint
（二）高校经营性资产的管理模式
高校经营性资产管理模式根据管理对象的不同可以划分为两种，一种是对外投资的管理模式，另一种则是校内可用于经营的资产的管理模式。我国高校经营性资产一般以对外投资的方式存在，而这种投资，为了高校与对外投资之间能够有一个风险的隔离，根据2005年《公司法》的相关规定，在高校与企业经营之间增设一个经营性资产管理公司，通过清产核资与非经营性资产划转为经营性资产之后，直接将原有的“野蛮”生长的校办企业的股份划入经营性资产管理公司，在高校与校办企业之间设立一道“防火墙”，隔断校办企业经营风险。在管理模式上，主要采取北大、清华的三级管理模式：经营性资产管理委员会——资产管理公司——投资企业（控股或参股）”。该模式主要分为三个层次。
首先在学校内部成立一个“经营性资产管理委员会”，是学校的内部非常设机构，由财务、资产设备、人事等各职能部门主要负责人组成，受学校直接领导，下设办公室作为其日常的管理部门，代表学校履行出资人的责任，相当于公司法上意义上的股东代表。
其次是成立独资的一人公司，对学校的经营性资产进行经营与管理，承担国有资产保值增值的职能。经营管理公司一般不直接经营，主要通过控股或参股的企业经营，作为子公司的股东派出董事、监事等形式参与具体的管理。
第三个层次是原校办企业、或者新投资成立的子公司以营利为目的，以资产管理公司所投入的资本进行生产与经营。
目前，对于未能够划转为经营性资产的可用于经营的资产，各高校暂无较为统一的管理模式，学校各职能部门甚至教学部门以及科研管理部门都参与其中的管理。一方面，在实践中大多高校都将该可用于经营的资产进行经营，但是由于没有明确的法律授权，每个学校管理模式都不一致；另一方面，《事业单位国有资产管理暂行办法》有明确事业单位为直接管理人，但是在具体实施部分尚未明确，各校对于政策的把握各一，因此也是千校千面。
二、高校经营性资产管理存在的法律问题
从法律层面上说，目前调整高校经营性资产的法律法规已经较为健全，从清产核资到非经营性资产到经营性资产划转、资产评估、股权划转、产权登记、工商登记均有相应的法律法规、部门规章、地方性法规进行规范，但是通过对各法律文件的解读发现，目前我国高校经营性资产管理的政策法规仍存在一些问题。
（一）法律文件不够简洁明确
法律渊源门类齐全，但是存在多头调整，无所适从，使之对实践的指导性大打折扣。目前，调整高校经营性资产的法律法规、部门规章、地方性法规与地方性规章较多，光国家层面的政策法规就有二三十余部，地方性政策法规更是繁多，涉及土地性质、资产评估、清产核资、非经营资产划转、高校后勤社会化、经营许可证、卫生许可证、消防验收、特种经营许可证、环评、国有资产审批报备制度、会计、税收等制度，就算是资深律师，有的时候也难以招架高校现有资产管理的相关规定，让高校从事经营性资产的管理人员无所适从、疲于奔命。在整个法律调整体系中，高校资产管理者缺少明确的法律指引，使得经营性资产管理工作复杂。
（二）调整对象不明确
事业单位的经营性资产管理对象究竟是什么？一直以来是我国高校经营性资产管理的最大问题。究竟仅仅是已经在学校账面资产中列明为对外投资的、具有独立法人资格的资产管理公司以及子公司，还是也包括学校在完成教学科研任务之外的教学科研实验设施、以及可用于经营的体育场地与设施，又是否包括高校围墙经济的周边店铺，校园内可用于经营的酒店、饭堂、超市、小卖部等。目前出台的法律法规都没有涉及，也没有明确。每一个学校都有自己历史特点与管理方式，但凡涉及到学校即需要满足一定的教学与科研要求，又可以对外经营的资产问题上，绝大多数学校都不知道如何处理。一方面目前没有法律的明确授权，许可学校将该资产用于经营，而且现行的工商、税务、公安、消防等市场主体监管部门均因学校土地性质属于国有划拨地无法办理相应的营业执照，加大学校责任与风险；另一方面，每个学校都不希望将该资产变成睡眠资产，只有年度折旧与报废，而无法产生经济效益，造成国有资产的损耗与流失，都希望能够盘活该资产，特别是国家提倡高等职业教育混合所有制改革以来，越来越多的学校希望能够解决这个问题。但是由于现行法律法规对学校经营性资产定位的不明确，每个学校都感觉自己游走在法律的边缘，管理自然也就五花八门。
（三）管理主体不明确
一方面，高校经营性资产的外部管理主体不明确，是教育主管部门？还是同级财政管理部门？还是同级的国资管理部门？尽管《事业单位国有资产管理暂行办法》第六、七、八条分别对事业单位的上级财政部门、主管部门以及事业单位的管理职能做了明确的规定与划分，但是在具体实施的过程中，由于缺乏相应的实施细则，各职能部门也没有根据《事业单位国有资产管理暂行办法》出台相应的管理办法，导致该管理职能与划分没有发挥其应有的作用。另一方面，高校内部管理职能划分不清，在管理学校经营性资产的职能部门中，后勤、设备、财务、资产管理公司、教学等部门均参与其中。对于已经作为对外投资的已经办理非经营性资产转为经营性资产的部门，非常明确，由资产管理公司进行管理，由其负责保值增值。但是对于既可用于经营同时又必须承担教学与科研任务的实训场地、实验室、体育场地等设施，管理职能划分就显得多头管理。教学单位认为其属于完成教学任务的资产，应该由其支配，设备部门认为这个资产是学校固定资产投入，其应该对其管理；后勤部门也认为其应该承担管理的职能，财务部门同样也存在這个问题，这些资产的收益权去了哪里？在职业教育领域“校中厂、厂中校”的人才培养模式下，谁来对该资产负责，在完成教学科研任务之外使用学校资产，该如何管理与分配收益？
（四）收益主体不明确
在学校对可用于经营的非经营性资产进行经营时，该收益主体未能够明确也是目前学校资产管理存在的一个困局。一方面，学校作为事业单位，法律赋予的义务是完成一定的社会责任与义务，对于学校与教师而言，其主要任务是教学与科研，但学校的可用于经营的非经营性资产用于生产或者社会服务中，并不当然的能够因其付出获得更多的收益，学校也无任何法律依据为教职员工因其额外的付出支付报酬。另一方面，《事业单位国有资产管理暂行办法》规定：事业单位“负责本单位用于对外投资、出租、出借和担保的资产的保值增值，按照规定及时、足额缴纳国有资产收益”。对于明确可用于对外投资、出租、出借和担保的资产，学校可以缴纳相应的国有资产收益，但是目前为止尚未有法律法规明确事业单位上交的国有资产收益比例。另外，对于一些不好明确的资产收益，特别是需要学校教师付出才能够有所收益的资产，其收益主体亦无明确依据。一些高校的校企合作管理不规范，收益分配比例没有经过充分论证，更没有公开公示，没有经过校内相应的会议制度讨论决定。尤其是一些二级学院与企业合作办学的项目，收益的大部分被合作企业拿走。有些小项目如实训室中的项目收益，则被指导教师享有。这种收益分配没有法律及政策依据，而且存在国有资产流失的嫌疑，暗藏廉政风险。endprint
三、解决我国高校经营性资产管理法律问题的对策
（一）梳理有关高校经营性资产的法律法规
如上所述，调整高校经营性资产相关的法律法规众多，从法律渊源角度有基本法、行政法规、部门规章、地方性法规与地方性规章；从内容上看，既有涉及高校资产管理公司改制、运营管理的指导性文件，亦有学校清产核资、资产评估、股权划转给、产权登记等具体规定；从出台政策法规的部门来分析，既有财政部主管部门的部门规章、亦有教育主管部门的规章与政策性文件、同时还有科技部的、国资委的。整个法律体系庞杂无序，似乎将学校的经营性资产管理行为都进行了规范，但是当一些具体的问题出现之后，又发现找不到法律依据，法律法规之间也存在着一定的冲突。因此，笔者认为有必要就高校经营性资产管理的相关法律进行梳理，将一些已经作废的、不适应新情况的法律法规进行清理，使得相应的法律根据有规范功能与指导功能，真正能够发挥作用。
（二）制定《高校经营性资产管理规范》
高校作为社会政治经济文化中心，随着其社会服务能力的不断增强，越来越多的资产将会成为可用于经营的资产。目前，广大高校中普遍存在着一个庞大的高校产业集群，成为我国经济与科技发展的一支不可忽视的力量。高校的科研体系与科研设备也将成为社会科技进步的重要资源，但是一直以来对高校经营性资产的管理还缺乏针对性和有效性，使得高校很多设备与资产仅仅停留在教学与科研的使用上，没有发挥其应有的功能与作用，被称之为“睡眠资产”。因此，制定专门的高校经营性资产管理办法，对已经划转的高校经营性资产以及未能划转的可用于经营的资产进行立法，对其如何使用、如何经营、如何管理进行规范，是十分有必要的。
（三）制定《高校经营性资产管理规范》的原则与基本内容
1.基本原则
（1）符合上位法要求的原则。高校的经营性资产是事业单位的国有资产，相关法规的制定应该符合相应事业单位的国有资产的管理规定，财政部36号令《事业单位国有资产管理暂行办法》为其上位法，应该将其纳入事业单位国有资产管理的范畴。
（2）利益平衡原则。高校作为国有资产的占有、使用权人，而国家以及各级政府作为产权所有人，各高校负责经营性资产的管理人与劳动者都是利益的相关主体，应该将利益平衡原则贯彻始终。
（3）高校法人治理原则。高校作为一个具有独立人格的事业单位法人，在法律权限范围内的具体行为应该得到尊重，高校有权在法律法规的框架内按照一定的程序与规定就经营性资产进行管理。
2.基本内容
（1）明确高校经营性资产的概念内涵与外延。应该将高校的经营性资产作出一个准确的定义，将高校已经划转的经营性资产与无法划转的可用于经营的资产作为高校经营性资产的管理范畴。该类资产包括但不限于：一是对外投资的企业股权，高校用非经营性资产作为初始投资兴办经济实体，或作为注册资金举办不具有法人资格的附属单位，高校用非经营性资产投资、入股、合作等，将部分高校非经营性资产的使用权让渡给其他单位，享有收益分配权的资产；二是运营无形资产所取得的资产，主要包括高校冠名权、专利权、专有技术、著作权、版科研信息和计算机软件等；三是接受社会委托任务的报酬，包括接受企业或其他组织委托的調研任务、科研任务、培训任务等，这些收入可能是以研究经费或合同的形式、服务合同的形式、与产业和政府合作的形式出现；四是出租出借学校的体育场馆、教室、多余的办公楼等可经营的资产。
（2）明确高校经营性资产管理的外部主体、职责、程序与管理方式。一方面，确定高校经营性资产管理的外部主体为上级教育主管部门与同级财政部门，两个部门作为高校经营性资产管理的审批与监督部门；另一方面，确定管理职责、审批权限、可经营性资产的收入分配标准制定与执行，督促本部门所属事业单位按照规定缴纳国有资产收益。
（3）明确高校作为经营性资产管理直接责任、管理流程与方式。确立高校作为经营性资产的直接管理责任主体，确定其作为事业单位法人对其资产的占有、使用权，在国家法律法规确定的范围内合法的对经营性资产进行管理，对经营性资产承担保值增值的责任。确定高校内部各职能部门之间职责，做好内控，成立专门的经营性资产管理职能部门，管理和协调未转化的可经营性资产在管理与使用上与教学部门、科研部门、后勤保障部门之间的关系，制定校内的经营性资产管理与使用办法，明确各职能部门有关经营性资产的管理职责以及相应的程序。同时，加强已转化为经营性资产的对外投资载体（资产管理公司）的监督与管理，保证学校经营性资产的保值增值。
（4）明确经营性资产管理的收益主体。确立产权所有人、产权占有使用人、实际经营者之间的收益，在制度设计中应该充分考虑整体利益与个体利益之间的关系，明确实际经营者、参与经营者以及其他非经营人员的在完成教学科研任务之外参与经营的利益分配权利，建立激励与绩效考核管理制度。
参考文献：
[1]广东高校科技产业规范化建设领导小组.广东高校科技产业规范化建设工作指南[M].广东：高等教育出版社，2010：144.
[2]蒋星宏.高校经营性资产运作问题研究[J].西部财会，2012（9）：30.
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