一、规划编制工作的指导思想和总体要求
“十三五”规划编制的指导思想是全面贯彻十八大和十八届三中全会精神，按照省委十二届五次全体会议提出的战略任务，正确把握机遇，稳妥应对挑战，争取赢得主动。坚持底线思维，加快推进“五有”目标，建成人民满意的“生活之城、幸福之城”。坚持小康目标，加快推进具有中国特色、符合省情、适应市情的新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化，全面建成小康社会。坚持“三区”战略，着力打造XX经济、美丽XX、民生改善的“升级版”，在践行“三区”战略中，力争走在前列、引领创新、发挥示范。坚持深化改革，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，向改革要动力，努力成为全省改革开放的高
地，在建设东部城市群中发挥龙头作用，在我省融入“丝绸之路经济带”中成为战略性节点城市。
编制“十三五”规划，要坚定中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信，增强欠发达地区全面建设小康社会的信心，勇于担当“做强XX、服务全省”职责，树立发展成果由全体市民共享的宗旨，推动地方政府治理体系和治理能力现代化，使“十三五”规划成为我市未来五年的行动纲领。为此要把握以下总体要求：
——高度重视规划编制工作，加强领导科学组织。做好规划工作是提高行政工作系统性、整体性、协同性的必然要求，是推动政府治理能力现代化方式之一。“十三五”规划是对未来五年工作的系统思考、周密谋划和统筹部署，各部门、各地区要学习发达地区规划编制工作的领导方式和组织方式，单位一把手要亲自领导，亲自参与，亲自编制，充分体现“一句一句地写规划、一句一句地落实规划”，解决制定规划与实际工作“两张皮”的问题。积极谋划好“十三五”时期的重大项目，抓住当前国家和省上编制规划的时机，要有超前的意识，争取将我市更多的重大项目纳入省级和国家的“十三五”规划之中，为今后争取建设项目落地奠定较好基础。
——加强调查研究，理清发展思路。紧紧围绕全面建设小康、全面深化改革、奋力打造“三区、奋力建设“双城”的总目标，系统总结“十二五”发展取得的成就，深刻分析存在的突出问题和制约因素，凝练出反思过去、指导未来的宝贵经验。放宽视野、展望未来，研究面临的新机遇、新挑战，深刻分析
制约全市发展的关键性问题、体制性障碍、结构性矛盾，更加注重研究人的全面发展和社会公平正义问题、更加注重研究改革开放和体制机制创新问题、更加注重研究统筹发展和可持续发展问题，以全局的视野谋划好我市竞争新优势、找准转型发展新路径、探索民生改革新举措，对事关全市“十三五”发展的重大问题形成共识。
——兼顾需要和可能，合理设定规划目标指标。合理设置符合市情的指标体系，科学确定规划目标值，是编制好“十三五”规划的重要内容。无论总体规划还是专项（区域）规划、部门规划，都要兼顾上下级规划指标体系之间的衔接，既参照省级规划设置的指标，又充分反映城市发展的指标。指标体系设置兼顾预期性指标和约束性指标，既适当选择一些激发市场活力和引导市场主体的预期性指标，又适当选择一些可持续发展的约束性指标。规划目标要兼顾发展速度和质量效益，既要追求缩小差距的快速发展，又要追求人与自然和谐的生态文明，努力实现经济发展质量和效益得到提高，又不带来后遗症的发展速度。规划目标取值兼顾主观愿望和客观条件，既要体现积极进取、宏伟蓝图鼓舞人心，又要尊重规律、依据市情切实可行，体现“跳起来才能摘果”
的能动效应。
——突出重点难点，提高针对性和可操作性。各级各类规划都要克服过去在规划编制过程中存在的面面俱到、重点不突出、针对性不强的弊病，要针对“十二五”时期存在的体制性问题、结构性问题、机制性问题和先天不足、短板因素、瓶颈环节，突出重要领域、重点任务、重大工程、重点环节改革和重点创新举措，做好重大工程的谋划、筛选、论证和重点领域的改革部署，研究提出一批关系全局、意义深远、带动作用强的重大工程和符合市情的改革举措，使规划能切实解决实际问题，增强可操作性。
——明确规划功能，处理好政府与市场关系。突出“十三五”规划的战略性、指导性、政策性，要正确处理政府与市场的关系，发挥好规划在实现经济社会战略目标、弥补市场失灵、有效配置公共资源、促进共同富裕等方面的重要作用，使市场机制、规划引导和政策激励共同发挥作用。编制规划要做到不越位、不缺位，政府在规划中的职责是体现施政主张、策划发展蓝图、提供公共服务、制定政策规则、引导市场主体。市场主体通过市场机制对资源配置的决定性作用，自主选择资源配置方向，提高自身竞争力。
——充分发扬民主，提高社会参与度。开门编规划是推进决策科学化、民主化的一种重要形式，按照深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的要求，为社会公众参与规划编制开辟畅通的渠道。把握好遵守保密制度和提高透明度的关系，积极凝聚知名专家、科研机构的先进理念和深邃智慧，广泛吸收专家、学者和企业家、热心市民等各方人士的意见和建议，共同把事关全市发展的重大问题和涉及百姓民生的问题研究透、解决好。总体规划草案初步形成后，要公开征询人大、政协意见。各类规划都要采取适当形式提高社会参与度，形成规范化的规划决策咨询机制。
二、规划编制工作的任务
“十三五”规划要突出战略性、宏观性、政策性，形成功能清晰、衔接协调的规划体系，按我市行政层级分为：市级规划、县（区）级规划。按功能分为：总体规划、重点专项规划、区域规划以及市级有关部门需要编制的规划。各级各类规划必须由同级政府立项。由各部门提出规划立项申请，说明立项理由、规划编制的主要内容、组织形式、进度安排等内容。
（一）总体规划
总体规划：即《XX市“十三五”国民经济和社会发展规划纲要》。四区三县分别编制本行政区域规划纲要。
主要内容：发展的基础和发展的环境，指导方针和发展目标；重大基础设施、生态环境建设的重点任务；新型城镇化的方向和重点，重点功能区的整体开发和功能布局；经济结构调整优化、产业升级和重点项目；社会发展和公共服务的主要任务；全面深化改革和扩大开放的总体部署；规划实施保障措施等。
（二）重点专项规划
结合我市实际，编制xx个市级重点专项规划。
四区三县突出重点领域，少而精地组织编制专项规划。
主要内容：“十二五”时期发展回顾（取得的成就、存在的主要问题）；“十三五”规划期发展环境分析；“十三五”规划的指导思想、基本原则、发展定位、发展目标（定性、定量）、规划布局和重点任务，重大建设项目及其布局，重点环节体制改革机制创新，规划实施的保障措施等。根据环保部门的要求，部分重点专项规划必须同步编制“环境影响分析评价篇章”。重点专项规划要列出每年对政府投入资金的需求量。
（三）区域规划
结合我市实际，编制x个市级区域规划（见附件x）。三县突出重点开发的功能区和重点保护的生态区，少而精组织编制区域规划。四区根据各自区情自行确定。
主要内容：“十二五”时期发展回顾（取得的成就、存在的主要问题）；“十三五”规划期发展环境分析，五年内人口、经济增长等的预测和资源环境承载能力分析；“十三五”规划的指导思想、基本原则、发展定位、发展目标（定性、定量），区域空间总体布局；城镇体系及其功能定位；产业聚集区、生态管控区等各类功能区的划分及其定位；基础设施、生态环境等重大工程；区域协调发展体制改革和机制创新；规划实施的保障措施等。
（四）市级相关部门需要编制的规划
为完善我市“十三五”规划体系，经市级各有关部门申报，需要编制xx个规划（见附件x）。
主要内容：“十二五”时期发展回顾（取得的成就、存在的主要问题）；“十三五”规划期本行业发展环境分析；“十三五”规划的指导思想，本行业发展定位、发展目标（定性、定量）、规划布局和重点任务，重点环节体制改革机制创新，规划实施的保障措施等。同时要明确列出每年对政府投入资金的需求量。根据环保部门的要求，相应规划必须同步编制“环境影响分析评价篇章”。
三、规划编制工作的程序
（一）前期研究
在各级各类规划基本框架形成之前，应先组织开展重大问题研究、发展目标预测、重点工程论证等前期工作。通过深入研究和专家建言，理清发展思路，对重大问题形成共识。要充分利用已有较成熟的研究成果，防止重复研究。在邀请省垣知名专家咨政建言的基础上，根据省委和专家建议，初步确定xx个重大研究课题（见附件x）。充分借助“外脑”助力我市规划编制工作，要将全局性、综合性的研究课题通过公开招标或协议方式委托国内外知名研究机构深入研究，将研究成果作为XX市“十三五”规划编制工作的重要依据。其他各研究课题由相关责任部门牵头负责采取形式多样的研究方式深入研究，切实起到指导规划编制的作用。
（二）起草工作
在完成前期研究的基础上，组织力量开展规划的起草工作。总体规划由同级发改部门负责编制，按照“四化同步”、“五位一体”的要求编制一个科学、完整的总体规划。各类规划分别由政府确定的各责任部门负责编制，按照各领域、各行业的发展特征和各区域的功能定位，编制体现发展规律、实现阶段性目标的五年规划。市级相关部门编制的规划要先行一步完成，为汇总编制市级重点专项规划提供思路和内容。承担规划编制任务的部门，可采取由组织本单位力量编制、委托科研机构编制和公开招标编制规划的三种方式。其中采用委托第三方开展编制规划工作的，要充分发挥好开放编规划、借脑聚思路、人才柔性工作法的作用。政府确定的责任部门要切实负起全责，在第三方提交规划成果后，要认真审核、严肃把关，指导和督导规划编制工作保质按期完成。
（三）衔接工作
规划衔接是保证各级各类规划协调配合、形成合力的关
键环节。各级各类规划之间必须进行衔接，未经衔接的规划
不得申请评审和报请批准。规划衔接要遵循下级规划服从上
级规划；专项规划、区域规划服从总体规划的原则。衔接的
重点是规划发展目标、规划建设项目、重点区域定位、重要
改革试点等。总体规划：市发改委负责将市级总体规划（XX市“十三五”规划纲要）上报省发改委，与省级总体规划（x省“十三五”规划纲要）进行衔接，并负责与相邻州、市总体规划进行平行衔接。县（区）级总体规划（即各县区的“十三五”规划纲要）按上述原则执行。重点专项规划：由责任部门先与对口上级规划衔接，再与同级总体规划（即同级“十三五”规划纲要）进行衔接。区域规划：由责任部门先与上级相关规划进行衔接；再与同级总体规划（即同级“十三五”规划纲要）进行衔接，并与同级相关规划进行平行衔接。市级部门编制的规划：由责任部门先与对口上级规划进行衔接，争取将XX市各部门的重点建设项目、重要改革试点纳入省级规划中；再与同级总体规划（即同级“十三五”规划纲要）、重点专项规划进行衔接。
（四）论证工作
规划论证是保证规划科学性、完整性、可执行的重要措施，各级各类规划都要组织专家进行评审论证，未经评审论证或评审论证不通过的规划不得行文上报请批。市级总体规划：（XX市“十三五”规划纲要）先由市发改委多方面征求意见、多方式组织论证，待规划成果相对成熟后，交由市政府在更高层面上组织评审论证。市级重点专项规划、区域规划和市级部门编制的规划：由XX市“十三五”规划编制工作协调小组办公室和同级规划责任部门共同组织专家评审论证。县（区）级规划：由县区政府安排，自主邀请省规划咨询委员会专家或社会各界知名专家，自行组织评审论证。其中市发改委必须参加县级总体规划（即各县区的“十三五”规划纲要）的评审论证。
（五）批准和公布
总体规划草案（XX市“十三五”规划纲要草案）依次经市政府、市委审议后，报市人大常委会审查，经市人民代表大会审议批准后，由市政府印发执行。各县区总体规划（纲要草案）依此程序审查报批。重点专项规划、区域规划经评审论证通过后，责任部门要认真修改完善形成送审稿，由XX市“十三五”规划编制工作协调小组办公室和同级规划责任部门联合行文，上报市政府审查通过后，批准并公布执行。以下三个规划，按下面程序审批《：XX市经济技术开发区“十三五”发展规划》经XX经济技术开发区管委会和XX市“十三五”规划编制工作协调小组办公室组织评审论证后，须上报省政府办公厅审查通过后，由省政府办公厅批准并公布执行。《XX市“十三五”全面深化改革规划》经市委改革办和XX市“十三五”规划编制工作协调小组办公室组织评审论证后，须上报市委审查通过后，由市委批准并公布执行。《XX市“十三五”人才发展规划》经市委组织部和XX市“十三五”规划编制工作协调小组办公室组织评审论证后，须上报市委办公厅审查通过后，由市委办公厅、市政府办公厅联合批准并公布执行。
四、规划编制工作的总体进度安排
XX市“十三五”规划编制工作分四个阶段进行：
第一阶段，从全省规划编制工作电视电话会议到今年x月上旬。主要工作是：起草《XX市“十三五”规划编制工作方案》，提出全市“十三五”规划编制工作协调小组建议名单。建议成立“十三五”规划编制工作协调小组办公室（简称市规划办），负责组织《XX市“十三五”规划基本思路研究》和《XX市“十三五”规划纲要（草案）》编制工作。
市规划办起草《工作责任书》，明确各研究课题和各类规划的编制任务和工作进度。
第二阶段，从市政府印发《XX市“十三五”规划编制工作方案》到今年年底。主要工作是：在市发改委网站
www.xnsfgw.gov.cn上开通“市民建言献策专栏”，定期汇总市民对“十三五”规划的建议，送市政府领导参阅。市规划办研究起草《XX市“十三五”规划基本思路（初稿）》，召开社会各界座谈会和咨询会，加强与省发改委的汇报衔接，尽可能地将XX市的重大项目、改革要点、发展思路等纳入《x省“十三五”规划基本思路》中。并按市委市政府办公厅的安排，向市委市政府汇报《XX市“十三五”规划基本思路（讨论稿）》。市规划办与政府确定的研究课题的责任部门和各类规划的责任部门签订《工作责任书》，与委托的科研机构签订《委托协议书》，全面开展课题的研究工作和规划的编制工作。
第三阶段，xxxx年初到《市委“十三五”规划建议》出台前。主要工作是：市规划办开展《XX市“十三五”规划纲要（框架）》的研究起草工作，加强与《x省“十三五”规划纲要（框架）》的汇报衔接，力争尽可能多地将事关XX发展的重大项目、重点任务、重要改革举措、扩大开放思路等内容纳入全省“十三五”规划纲要中。同时将《市委“十三五”规划建议（讨论稿）》精神，具体细化落实在《XX市“十三五”规划纲要（初稿）》中，再次与《x省“十三五”规划纲要（初稿）》进行衔接。从东部城市群建设、全省“四区两带一线”区域协调发展的角度，主动与x市、x州、x州、x州进行平行衔接；从构建兰—西经济区的角度，积极开展与x市的衔接。研究课题和各类规划的责任部门，按照研究工作进度安排，上半年研究课题全部结题，全面开展规划衔接工作，市规划办指导县区《“十三五”规划纲要（初稿）》的编制工作。
第四阶段，《市委“十三五”规划建议》出台后到xxxx年市人代会前。主要工作是：按照《市委“十三五”规划建议》精神，市规划办起草《XX市“十三五”规划纲要（草案）》；征求市人大、市政协的意见，多方式开展“十三五”规划征求意见和建言献策，
组织专家对《XX市“十三五”规划纲要（草案）》进行论证，做好向市委、市政府的汇报工作。依次经市政府、市委审核同意后，由市政府提交市人大审议。
五、组织领导
为做好“十三五”规划编制工作，成立XX市“十三五”规划编制工作协调小组（见附件x），协调小组负责研究和审定“十三五”规划基本思路、纲要框架、纲要初稿和纲要草案；主持规划编制中的重大课题、重大改革政策、重大工程项目的研究；研究和解决规划编制工作中的重大问题等。并设立XX市“十三五”规划编制工作协调小组办公室，办公室设在市发改委，由市发改委和市级有关局委办抽调人员组成，负责组织《“十三五”规划基本思路研究》和《“十三五”规划纲要（草案）》编制工作，并负责日常管理协调工作。
各县（区）、市级各有关部门和承担“十三五”规划编制工作
任务的相关国有企业，也要成立相应的“十三五”规划编制协调班子，确定专门机构和专职人员，并报市规划办备案。
六、编制经费
编制“十三五”规划，是一项庞大而系统的工作，时间跨度长、任务重。为确保规划编制工作的顺利实施，编制市级各类规划所需经费由市级财政给予足额安排。市发改委提出编制工作经费方案，由市财政局审核，报市政府批准。县（区）级规划编制经费由同级县区级财政安排。
七、规划咨询
为扩大民主参与度，成立XX市规划咨询委员会，广泛吸收专家、学者和政府、企业、中介组织等各界知名人士，形成规范化的规划决策咨询机制。主要任务是对市级总体规划、重点专项规划、区域规划和市级各部门编制的规划进行咨询论证。
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