公众参与环境保护的有效路径

公众参与环境保护的有效路径 本文关键词：环境保护，路径，公众参与

公众参与环境保护的有效路径 本文简介：［摘要］随着环境问题的日益严重，公众参与环境保护事件也呈上升趋势。近年来我国环境法律法规意识到公众参与的重要性，增加了公众参与条款。但我国公众参与环境保护制度尚处于起步阶段，在公众知情权保护、参与机制及权利保障机制方面尚存在不足，要使公众环境保护参与权有效行使，须创新公众参与机制、拓宽公众参与范围、

公众参与环境保护的有效路径 本文内容：

［摘要］随着环境问题的日益严重，公众参与环境保护事件也呈上升趋势。近年来我国环境法律法规意识到公众参与的重要性，增加了公众参与条款。但我国公众参与环境保护制度尚处于起步阶段，在公众知情权保护、参与机制及权利保障机制方面尚存在不足，要使公众环境保护参与权有效行使，须创新公众参与机制、拓宽公众参与范围、保障公众信息获取，并且对之提供有效的救济方式。

［关键词］公众参与；环境保护；路径

一、公众参与制度价值分析

（一）公众参与环境保护的现实依据

与其他国家不同，中国的环境保护首先是由政府推行的，但随着环境问题的日益严峻，民众权利意识的提高，要求参与环境决策与环境治理的呼声越来越高。近年来反对垃圾倾倒、化工项目建立、污水排放等问题引发了一系列群体事件的发生，究其原因，一方面是政府信息不公开或不及时公开，另一方面就是政府与公众之间环境信息沟通不畅，“邻避效应”导致民众对潜在的环境威胁产生担忧，公众无法通过正当渠道获得及时合理的回应，只能通过环境群体事件来表达自己的意愿，争取问题的解决。

（二）公众参与环境保护的法理依据

在我国，宪法第二条第3款规定：人民有权通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。为切实保障公民、法人和其他组织获取环境信息、参与和监督环境保护的权利，2015年我国新《环境保护法》在总则中引入了“公众参与”原则，并对“信息公开和公众参与”进行专章规定。2015年环境保护部又公布了《环境保护公众参与办法》作为新《环境保护法》的重要配套细则。虽然我国环境参与制度在立法上取得了重大突破，但在具体实施过程中出现了一系列问题，如规定过于笼统，相关法律制度衔接不畅，公众环境知情权、举报权以及诉权的保障制度有待于进一步完善。

（三）公众参与环境保护的价值依据

环保事业是一项典型的“举国”事业，是一个多方位互助、协商、合作、共赢的互动管理过程。企业基于经济利益不会主动放弃污染，一直在环境保护中居于主导地位的政府在经济发展与环境保护的博弈中，有时也会为了追求经济利益而放弃或降低环境标准，牺牲环保政策这一公共职能。因此，单纯依靠政府制定实施政策、标准，或采取环境经济手段，促使作为被管理者的污染企业减少排放，减轻对环境的污染是无法彻底解决环境问题的。现代民主理念通过公众的参与制度，使作为直接受害者的公众通过合理方式表达自己的诉求，并在政府环保政策和法规中得以体现，进而实现环境利益的平衡。公众参与不仅是现代民主制度发展的要求，也是促进环境利益分配公平、政府科学决策的需要。同时，基于经济利益的角度考虑，公众的参与可以降低政府执法成本，减少社会环境治理费用。

二、公众参与环境保护的现实困境

（一）公众环境知情权受限

公众要参与，知情是前提。在传统的政府主导治理框架内，政府掌控着环境信息的输出，公众知之甚少。没有足够的环境信息，公众参与政府环境决策就会流于形式。尽管我国新环境保护法确定了环境知情权，明确了环境知情权的主体和侵害救济问题，但政府在公开环境信息中拥有完全的主动权，法律仅规定了政府主动公开环境信息的形式，而未规定政府依公众申请应公开环境信息的形式。对环境信息公开的范围未作妥适界定，权利救济方面仅规定了义务主体不依法公开环境信息的行政责任，而未规定由此而导致的民事责任和刑事责任[1]。没有足够保障的权利，即使披上了法律外衣，也只能如稻草人一样虚张声势，无法真正起到震慑和保障作用，制度目标不能真正实现。

（二）公众参与机制不健全

我国环境保护法确定公众参与分担管理整个环境资源的责任已经10余年，但这种参与效果并不明显，一方面原因在于政府习惯于“管理”角色，对于参与人的选择要求条件较多，往往变成“专家”的遴选，同时对主要敏感目标的公众会缩小范围或予以回避；另一方面是前端参与较少，末端被动参与较多。环境信息主要由政府掌控，如果政府有意控制信息的发布，那么公众就可能对环境影响评价方案、环境立法完全失去评价能力，只有产生环境后果，影响公众切身利益时，公众才会被动参与，这就大大降低公众参与效果。同时由于公众在“前端”的缺位，一些环境立法、环境决策没有反映公众真实需求，公众不理解、不遵守，直接影响着相关法律或政策的顺利实施。

（三）公众参与诉求表达渠道不畅

没有救济的权利不是真正的权利。虽然我国《环境保护法》一直将公众环境参与原则作为一项基本原则予以规定，但是由于我国并没有相配套的环境公益诉讼制度，公众环境参与权并未得到足够重视。2012年新修订的《民事诉讼法》五十五条确定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。2015年《环境保护法》第五十八条进一步明确“符合条件的社会组织”可以向人民法院提起公益诉讼。两法的修订为公众实现参与权提供了司法保障，但保障仍存在不足。首要问题是门槛过高，虽然环境保护法将社会组织列为诉讼主体，但同时规定的一系列条件使大部分环保组织难以企及。其次是目前将环境诉讼定义为“公益”，但是环境诉讼取证难、责任认定难、鉴定费用高，基于利益角度考虑也让普通民众却步。

三、公众有效参与环境保护路径分析

（一）创新公众参与机制

公众参与包括个体参与和群体参与。一般来说，个体主要是通过遵守环境法律法规，在日常生活中注重环保行为及环保的生活方式来参与的。一旦其环保意识增强，希望通过自己的行为对社会及政府产生影响时，个人的力量就显得过于薄弱，很难形成一定的影响力。适当的将个体组织起来，将分散的个人意愿上升为组织意愿，当公众利益受到损害时，通过组织的合力，使他们的利益诉求更易得到正确的主张和有效的保障。国外成功经验显示，NGO是公众参与环境保护非常有效的手段，为社会公众与政府之间交流互动以及公众参与政府政策和决策提供了坚实的平台。但在我国，受社会体制、环保意识等条件的影响，NGO的数量、规模、影响力相对落后。一方面政府支持不够，组织发展缺乏正确引导；另一方面组织专业性不高，社会作用不大。同时大部分NGO经费短缺，生存成为一大难题。要想让NGO在我国发挥应有的作用，必须加强政府引导和扶持力度，提高NGO人员专业素质及参政、监督能力，赋予NGO与政府之间平等对话的地位，保证它能与政府共同形成公共权威和公共秩序，这样才能与政府实现优势互补，弥补行政管理可能出现的缺陷。此外，应充分发挥社区、新闻媒体的作用。可以以社区环境自治圆桌会议为载体，使自身成为具有环境权益的独立主体[2]。新闻媒体作为监督主体，在发布环境信息、传输民意、表达民众诉求方面发挥着重要作用。近年来随着媒介技术的不断发展，网络社区、QQ群、微信群、博客等成为公众参与环境保护的新平台。新媒体参与方式较传统的参与方式更加顺畅，更易形成组织合力。缺点是信息过多，难以形成正确引导，可能被一些别有用心的人利用。因此，政府必须利用新媒体确保公众及时获得相关信息，完善对风险的认知；建立健康网络环境，引导公众进行广泛的交流，发表意见，表达诉求，使新媒体成为公众表达诉求的有效渠道。

（二）拓宽公众参与范围

从内容上看，公众参与一般包括预案参与、过程参与、末端参与和行为参与[3]。目前，公众对环境保护的参与主要集中在末端参与，也就是环境污染产生，公众切身环境权益遭受损害时，公众才会有参与行为。虽然末端参与会产生一定的效果，但环境问题造成的危害结果具有明显的滞后性和无法恢复性，环境污染生态破坏的后果很难得到复原和修复。因此，公众参与环境保护，应贯穿于环境保护的全过程，同时提高公众行为参与能力。首先，应加强公众在环境立法和决策过程中的参与，公众可以依照法律规定的程序和途径，发表自己的看法，表达自己的诉求，只有被公众理解和认可的法律和政策才能在实践中得到真正的遵守和实施。其次，公众可以按照法定的程序和方式，对政府环境部门的环境决策、环境执法活动、环境影晌评价活动的合法性和合理性进行监督，推动环境执法的有效运行，稳定环境执法秩序。最后，环境保护活动的根本在于公众以身作则的行为，只有公众从意识的高度认清环境保护的重要意义，才能外化为自身的行为，真正的参与到环境保护中来，为环境保护部门提供帮助和支持，促进环保事业的发展。

（三）保障公众信息获知

党的十八大报告明确指出，“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证”。公众参与作为现代民主政治的重要特征和表现形式，要求行政机关在公共事务管理与决策过程中必须尊重民意，维持政府权力与公共利益的平衡。首先，应确保法律规定的公众知情权，政府环保部门和企业有义务应定期向公众公开环境质量报告，向公众提供环境信息。其次，明确政府公开信息的范围，对于尚不完整的环境信息、涉及国家秘密或企业秘密的信息可以不公开，但是对于公众有权获取的合理环境信息，政府应予公开。最后，经公众请求政府应公开环境信息。目前，法律仅规定政府主动公开环境信息的形式，而未规定政府依公众申请应公开环境信息的形式，这意味着政府机关可以自主选择是否公开信息和公开哪些信息。法律应进一步确定经公众请求公开环境信息的形式，切实保障公众环境知情权益。

（四）完善救济方式

当前，公众在环境参与制度中的缺位，一方面是因为具体环境参与制度的缺失；另一方面则是相应的救济制度的缺乏。当民众环境权益受到损害时，在现行法律中无法找到明确的救济方式，而被迫选择一些激进的方式来解决问题。完善环境参与救济制度，首先应进一步完善环境诉讼制度，应适当将环境公益诉讼的主体扩大到社会组织之外，即公民、法人也可以作为环境公益诉讼的主体。其次，完善权利补偿机制，借鉴美国《防止欺诈请求法》中的“告发人奖励制度”，如果公众发现有人实施了破坏环境的行为并造成了损害，就可以联合当地环保部门向法院提起环境公益诉讼或单独起诉，告发人可以获得适当奖励。最后，应拓宽环境信访制度，增加网络、邮件等信息渠道，更有效地保护公众的环境权益。

〔参考文献〕

[1]刘畅.刍议公众环境知情权的实现—兼评新《环境保护法》之相应规定[J].河北法学，2015，（10）：190.

[2]王彬辉.新《环境保护法》“公众参与”条款有效实施的路径选择———以加拿大经验为借鉴[J].法商研究，2014，（04）：154.

[3]吕忠梅.《环境法新视野》[M].北京：中国政法大学出版社，2000：258.

作者：韩迎春 单位：黑龙江八一农垦大学

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