高等教育治理模式分析 本文关键词：高等教育，治理，模式，分析
高等教育治理模式分析 本文简介：摘要：以中央集权为特征的高等教育治理模式，由于受到既得利益集团的阻挠，理论上较易陷入制度依赖的泥沼从而难以完成变革。法国政府在面对学生团体和教师团体的抵抗时，巧妙的利用博洛尼亚进程这一跨国软治理机制，使用强制性同构和模仿性同构两种途径增强了高等教育治理变革的政治合法性，并基于立法的形式保障其高等教育
高等教育治理模式分析 本文内容：
摘要：以中央集权为特征的高等教育治理模式，由于受到既得利益集团的阻挠，理论上较易陷入制度依赖的泥沼从而难以完成变革。法国政府在面对学生团体和教师团体的抵抗时，巧妙的利用博洛尼亚进程这一跨国软治理机制，使用强制性同构和模仿性同构两种途径增强了高等教育治理变革的政治合法性，并基于立法的形式保障其高等教育治理模式完成了从国家中心模式向市场导向模式的转型。这对同以中央集权为特征的中国高等教育治理模式变革具有重要的借鉴与参考意义。
关键词：高等教育治理；制度同构；市场模式
在高等教育的治理模式上，法国是欧洲大陆模式的典型代表。探讨法国的高等教育治理变革，对推进中国高等教育治理体系与治理能力现代化具有重要的借鉴意义。理论上来说，以政府集权控制为特征的高等教育体制较易形成盘根错节的既得利益集团，阻挠现有利益格局的改变，并进而让制度产生惰性从而陷入制度依赖的泥沼。那么，法国的高等教育治理模式是如何实现从“国家中心模式”向“市场导向模式”的转变呢？本文借助历史制度主义和制度同构主义的双重视角，对博洛尼亚进程背景下的法国高等教育治理模式变革进行考察，以期为我国新时代的高等教育改革与发展提供借鉴。
一、法国高等教育治理模式变革的理论基础
上个世纪90年代以来，法国的高等教育系统面临着越来越多的挑战。国家经济增长乏力，知识经济日益兴起，高等教育扩招的同时大学吸引力却在不断下降。与此同时，全球范围内新公共管理主义的兴起以及普遍的公共财政危机，又不断强化着上述错综复杂却相互交织的改革压力，迫使法国的高等教育治理模式不断寻求变革。然而，历史制度主义者对这种变革的可能性存疑。他们认为，既存制度对公共政策的变革和集团行为会产生重大影响，期待组织自身的理性选择带有一定的自愿主义色彩。这是因为，制度形成之后具有自我强化和自我学习的机制，产生于特定背景中的制度对以后的制度发展具有决定作用。[1]由于政治活动具有集体性，政策结果取决于各方政治行动者之间的合作与期望，而这种合作与期望具有不确定性，于是在这样的制度背景下，人们既无法准确预测别人政治行为的后果，也无法精确估算新制度可能带来的收益。为了减少风险和获得稳定利益，政治行动者往往倾向于维持现有的制度，由此产生了路径依赖与制度惰性。[2]这有效的解释了为什么制度往往被锁定在一种低效、甚至无效的路径之中无法自拔。尤其对于法国这样的中央集权制国家来说，盘根错节的既得利益集团进一步减少了行动者之间达成合作与期望的可能性，进而导致路径依赖的无限期延长。在教育体制方面，法国在拿破仑时期福尔库瓦起草的《国民教育计划》（1802年）就规定，高等教育由国家兴办，政府将高等教育的权力牢牢掌控在自己手中。[3]在二战后，法国曾对这一高度集权的高等教育体制进行了多次改革，但这些改革都是对原有体制细枝末节的修补，其未能撼动原有的根本结构。[4]这一段历史也表明，历史制度主义具有一定的合理性，法国的高等教育治理模式变革异常艰难。但是，制度同构主义者却给出了相反却更为积极乐观的回答，他们从新兴的博洛尼亚进程中看到了希望。所谓同构，指的是在面临同样的环境条件下，有一种力量促使某一单元与其他单元变的相似，组织的形式、结构和具体实践越来越趋向相同。这一力量就是驱动欧洲高等教育一体化的博洛尼亚进程，它会使得法国的高等教育体制与欧陆其他国家越来越相似，而后者大多是“市场驱动模式”的代表。迪马乔和鲍威尔认为制度性同构的变迁有以下几种机制：其一，强制性同构。当组织面临着其他组织所施加的压力，或组织所处社会的文化期望有特殊指向性，进而形成一种强制力量迫使组织做出变革。对于法国的高等教育系统来说，一方面欧洲层面的博洛尼亚进程对法国高等教育体制的开放性和流动性提出了要求，另一方面法国大学在全球大学排名上的糟糕表现让法国民众大失所望，高等教育的改革迫在眉睫。其二，模仿性同构。在高度不确定的环境中，模仿或许是一种能够帮助组织做出决策和采取行动的风险减缓机制。[5]对于法国的高等教育系统来说，复制或模仿同构美国或欧盟其他成员国现存较为成功的高等教育治理模式，能够最大程度的减少政策搜寻成本。那么，到底哪种理论对法国的高等教育治理变革更具有适切性？下文将构架一个综合性分析框架进行实证回答。
二、高等教育治理模式变革的分析框架
在对当代高等教育治理模型的研究中，存在三种经典的治理模式。其一，政府中心模式。政府把控大学的全部或大部分事务，涵盖入学条件、考试设置、课程设计和人事任命等等。政府充当“守夜人”的角色，强力介入大学的内部事务，包括质量保障、学校效率以及校企联系等等。其二，学术自治模式。基于洪堡关于教学自由的原则，弱化行政控制，强调学术自治以及教授会对学院的控制。在这一理想模式中，大学和政府的关系是基于社团主义和集体协商的原则来构建。其三，市场导向模式。大学作为一个教育企业和知识生产者为学生和企业服务，同时为生源和经费展开激烈竞争，像企业等经济实体一样运作。在这种模式中，政府的职能是激励竞争并保证其公平和透明，而不是塑造和设计大学系统。[6]比较来看，以上三种经典模式存在明显的不同，突出表现不同模式中大学自治权的差异。因此，为了构建观测高等教育治理的经验维度，我们需要聚焦不同模式中大学自治权的差异。我们借鉴伯达尔关于大学自治权的概念，将其划分为程序性自治、资金治理和人事治理。首先，程序性自治是指大学将自己的战略目标付诸实践所使用的资源和手段，涵盖政府—大学—社会关系、大学体制结构和质量的评估与保障模式等。其次，资金治理是指大学资金的主要来源，政府资助大学的模式以及大学内部的经费分配方式等等。例如，大学能否自主进行绩效管理？大学是否有权力扩大资金来源？最后，人事治理则意指大学能否自主设置薪资、工作时间等人力资源参数，以及是否有权力聘用学术和行政人员。[7]我们以三种经典治理模式为样本，比较三者在以上三个维度上的差异，如表1所示，三种模式在上述维度上均存在明显差异，证明了这一框架在实证分析上的合理性。
三、从“国家中心”到“市场模型”的法国经验
20世纪90年代末，以“博洛尼亚进程”为标志的欧洲高等教育一体化被提上议事日程，旨在通过政府间合作与协商，建立一个人员可以自由流动、资源可以共享、知识可以快速传播和利用的欧洲高等教育区。[8]学界普遍认为，这种跨国层面的高等教育软治理结构对欧洲各国的高等教育系统产生了明确的同构性压力，引诱他们的治理结构趋同性发展。[9]对于法国来说，2002年时任教育部长吕克•费里在其题为《高等教育的新展望》长篇讲话中指出了法国高等教育的改革方向：促进大学等高等教育机构的自治、为高校打开新的研究思路、适应欧洲和世界标准等。[10]在实践层面上，政府也在基于教学自主和行政自治的原则，积极推进用新公共管理主义来塑造大学的治理结构。[11]然而，这一改革因受到学生团体的激励抵抗而失败。从历史角度看，学生联盟更支持国家主义和教育公平，认为新公共管理主义可能让大学企业化，并因此变成训练劳动力的工具。[12]由此可见，博洛尼亚进程所带来的同构性压力在一开始并未撼动法国这种历史嵌入性的治理传统，历史制度主义表现出一种更好的解释效度。然而，法国的高等教育系统很快就受到国际化进程的另外一记冲击：在全球大学排名上的糟糕表现。这关乎到法国高等教育系统生成人力资本的潜力，不断增强民众对“失败”的法国大学的感知。这迫使萨科齐政府不断靠向“博洛尼亚进程”，试图借助其同构性压力“跨国迂回”的改变高等教育的治理模式。2007年8月，法国议会通过《综合大学自由与责任法》（Loid"automonie，亦称《贝克莱斯法》）。该法是法国政府21世纪高等教育改革的纲领性文件，核心是赋予大学最大限度的自主权，推进综合大学的现代化，以法律手段保障高等教育改革的顺利推进。[13]随后，法国的高等教育治理模式开始在三个维度上均向市场模式转型。首先，在程序性治理方面，《贝克莱斯法》规定各个综合大学必须在一年内采取新的治理结构，并在最多五年内接受行使新的权限。法案的核心在于建立更为精简的“行政委员会”，规模由原先的30-60人减少到现在的20-30人，成员构成涵盖学术人员、学术团体以及校外人员，包括地方政府代表、社会经济界的企业代表。[14]在具体占比上，接近40%是学术人员，来自不同行业的企业代表占10%左右。一方面，这强化了学术权力的地位，大学可以与其他高校或高等教育机构甚至是非大学机构合并来合作开发项目。另一方面，这又强化了市场取向的改革，行政委员会中必须涵盖来自企业界的利益相关者，其中至少有一位是龙头企业的负责人，加强大学与经济领域的联系。“行政委员会”历来都是法国大学最重要的决策机构之一，其主要使命是规划学校的总体战略，就教学科研工作作出重大决策并实施有力的领导。《贝克莱斯法》进一步强化了该委员会的权力，允许其决定教学与研究单位的设置、确定人员分工、以及教职员工的晋升。为了向盎克鲁—撒克逊模型趋同靠近，《贝克莱斯法》还给了大学校长更多的权力。校长以前由校行政委员会、学术委员会和学习与大学生活委员会组成的共同会议选举产生，现在改为由校行政委员会单独推选，任期由五年改为四年，但可以连任一次。[15]四年任期内，校长全权负责与政府的协议，协调政府、学校和社会的三方关系以及管理和监控资金的分配与使用过程。本质上，行政委员会将学生代表权力和行政管理权力融合为一身，同时在学术人员的晋升和聘用上赋予大学校长更多的权力，校长和行政委员会由此成为大学权力的核心。在高等教育质量的评估与保障方面，博洛尼亚进程促使法国政府在2006年11月发布第1334号法令建立法国研究与高等教育质量评鉴局（Agenced"évaluationdelarechercheetdel"enseignementsupérieur，简称AERES），并于2007年3月21日正式成立。[16]具体来看，AERES开始越来越多地依赖外部评估力量，包括大量的使用国际同行评估。AERES的25名理事会成员由1名局长，2名国会议员代表，8名国际学术同行和14名各学院遴选代表构成。此外，AERES越来越多地使用事后评估，即基于产出导向地对学业出版物进行的文献计量评估。其次，在资金治理方面，法国的政府预算仍然是大学资金的主要来源。这是因为学生和学者团体出于对教育公平的担心，因此支持历史传统，激烈抵制法国政府引入学费制度和给予大学在招生门槛上完全自主权的企图。作为对这些群体的妥协，法国政府放弃了引入学费的计划，相应的大幅度的增加政府资助，并在资金分配上给予大学更多的自主权。相比以前的清单式预算过程，《贝克莱斯法》引入了“总揽式”的分配模式，让法国的高等教育资金分配模式彻底转向市场型。与此同时，政府通过契约式管理不断强化资金分配和绩效产出之间的关系，以此来强化资金分配的产出导向。政府拨款标准的20%将参考大学的绩效考评结果（过去为3%），拨付标准要考虑到学生的就业情况，学校管理质量和本科阶段的学业合格率。其次，经费分配的80%将参考学校的业务运转情况，国家将主要从两方面进行评估：一是教学，主要包括学生出席考试的人数（非过去学生注册人数）；二是科研，比如学术人员发表的专业类文章的数量。简而言之，法国大学在获得更多政府资助的同时，也获得了更多自主分配资金的空间。[17]最后，在人事治理方面，《贝克莱斯法》规定，五年之内所有大学都将取得人力资源管理的自治权。大学可以决定教职的增减，在全球范围内聘用合格的学术人员，可以使用更为弹性的机制来为他们指派任务并进行奖励，也就是全权决定师资和行政人员的聘任、调动、委派和晋升。[18]政府转变角色，从直接管理者变为大学的合作者、监督者和资助者。在大学内部，校长则位于人事管理的核心位置。尽管《贝克莱斯法》规定大学校长不能是学术人员，但绝大部分仍然是。需要注意的是，一些副教授和全职教授的晋升程序仍然受制于国家层面的竞争。此外，高级学术人员的公务员身份也会一定程度上限制大学校长的自主权。除此之外，大学校长对学校内部的人事事务行使生杀大权。无需政府批准，大学校长就可以设置或终止某些学术职位，并且无需依照国家规定的薪资水平来拟定薪资。具体来看，法国高等教育治理模式在改革前后的差异如表2所示：
四、小结
国家中心主义的高等教育治理模式变革，受到学界的广泛关注。中央集权的制度安排所衍生的既得利益者较易成为改革的阻挠者，这已经在法国的案例中得到了证明，学生团体和教师团体在变革中进行了激烈的抵抗。在这种情况下，由于政府无法预期变革带来的收益，为了减少风险和获得稳定利益，政治行动者往往倾向于维持现有的制度，由此让变革陷入制度依赖的泥沼之中。但上述实证分析表明，法国政府在面对国内强大的利益集团的时候，巧妙地迂回使用博洛尼亚进程这一跨国软治理机制，使用立法的形式保障法国高等教育治理模式完成了从国家中心模式向市场导向模式的转型。由此可见，对法国来说制度同构理论更具适切性。一方面，法国积极回应博洛尼亚进程提出的要求，使用了强制性同构的机制，另一方面，法国也积极模仿美国和欧洲等其他成员国较为成功的高等教育治理模式，使用了模仿性同构的机制。法国的高等教育治理变革经验对中国具有重要的借鉴意义。当前，跨国层面的全球教育治理正在蓄势待发，如何巧妙地借助这一外部环境，进一步让国内的变革获得合法性，是高等教育治理领域一个有重大实践与理论意义的课题。
作者：杨治国
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