矿业资源安全法律保障研究 本文关键词：矿业，保障，法律，研究，资源
矿业资源安全法律保障研究 本文简介：【摘要】新疆自古便是丝绸之路的核心区，“一带一路”政策对新疆的发展提出了更高的要求。新疆多样化的矿产资源处于储量大但开采效率不高的状态。矿产资源的安全开采对新疆的经济发展无疑有着巨大的推动作用，但目前新疆矿产资源开采缺乏有效的法律规制和监管，尤其是在法律意识、管理机构建设和监管力度等方面存在不足。因
矿业资源安全法律保障研究 本文内容：
【摘要】新疆自古便是丝绸之路的核心区，“一带一路”政策对新疆的发展提出了更高的要求。新疆多样化的矿产资源处于储量大但开采效率不高的状态。矿产资源的安全开采对新疆的经济发展无疑有着巨大的推动作用，但目前新疆矿产资源开采缺乏有效的法律规制和监管，尤其是在法律意识、管理机构建设和监管力度等方面存在不足。因此，新疆需要合理借鉴国外法律法规，以全新的立法理念为引导，强化公众参与意识、优化执法体系、构建多层级的监督体系，将矿产资源的法律保护措施落实到位。矿产资源的法律保障不仅对新疆的经济发展有促进作用，同时也对新疆的法治化建设有一定的现实意义。
【关键词】新疆“一带一路”；矿产资源；法律保障
“一带一路”战略是我国对外交流的重要策略之一。新疆作为丝绸之路经济带的核心区域，肩负着重大的责任。然而新疆矿产资源并没能得到最优的利用。自我国“重启”丝绸之路计划以来，新疆和各兄弟城市、邻国的资源互补更加频繁，为使矿产资源的开发更为科学合理，完善矿产资源的法律保障体系成为“一带一路”背景下新疆急需完成的任务。
一、新疆矿产资源发展现状
据统计，2014年新疆矿产出口至俄蒙所得增加的GDP增量位居我国第三名，而对中亚矿产出口给国家带来的GDP增量高达8.18%，是全国首位。矿产储量巨大的新疆成为我国和俄蒙及中亚五国互换有无的主力军。（一）储量足新疆是我国重要的矿产资源储备区，如图1所示，2013年新疆矿产资源储量占全国储量的12%，仅次于内蒙古。目前新疆最主要的资源是煤炭、石油和天然气。根据我国2011年国土资源部的统计数据，新疆已探明煤炭总量已经达到了2.19万亿吨。至2014年底，新疆已探明石油储量56亿吨，天然气储量1.4万亿立方米，均位居全国首位。（二）国际贸易频繁欧盟国家和中国的矿产交易出现消费疲软现象，相反，如图三所示，近年来我国与“一带一路”纽带上的各国的矿产交易量呈总体上升趋势，其中与西亚中东地区的11个国家的交易增幅最大，和中东欧地区的19个国家交易增幅较小，与俄蒙、中亚5国及南亚8国的交易高峰均在2012年。“一带一路”沿线国家的发展正式进入突破期。（三）发展空间大如表1所示，以新疆煤炭的储量、自身消费量以及实际开采量为例，2006年是新疆的煤炭开采量仅有0.095亿吨，到了2015年，开采量已经达到了0.198亿吨，开采量增大的同时，新疆本地的煤炭消耗量的提升速度小于开采量提升的速度，开采量和消费量的增加又均低于探明的储备量的增加。新疆各民族较好的保有自己的语言、文字。这些民族和相对应的国家进行交易时交流更为便利。新疆应该充分发挥其产业、区位、文化优势，进一步扩大对外贸易。
二、新疆矿产资源开采中的不足
矿产资源的不合理开发将必然导致当地环境的恶化，想要改善矿产资源的开采过程就必须对其存在不足进行分析。（一）资源利用率低新疆参与采矿业工作的多为知识层次较低的人，开采技术主要依靠前后辈间的传承，使用的开采方法较为传统，其最终结果就是资源利用率不高。（二）环境负担重矿产的开采不仅使新疆地表被严重污染，同时也引发了地下水位下降、地下水水质受污染等问题。如图2所示，新疆政府近期在环境治理方面投入的资金持续高涨，到2015年才有所下降，但依旧高达211.87亿元，由此可以看出矿产的不合理开发在给企业带来利益的同时也会给社会带来巨大的损失。（三）法律执行力度差新疆法律对违规开采处罚力度小，很难对企业起到威慑作用。新疆资源分布的旷阔性无形中加大了相关部门的对违法犯罪份子的抓捕难度。这种不利因素带来的后果就是执法力度的低下。（四）公众参与意识不足新疆环境相关法律的普及力度明显不足，这直接导致公众对违规开采矿产现象避而不见，政府很难从群众中获取力量，本地区的民间环保组织难以维持。（五）监管环节空缺新疆人力物力有限，且维稳任务艰巨，不能对相隔较远的各煤矿开采现场进行严密的监督。监督的不到位就导致了法规空置。
三、丝绸之路核心区矿产资源保护的法律对策
丝绸之路核心区的稳定发展在我国的发展战略中有极为重要的位置，用法律手段强制相关企业进行环境保护是新疆保护当地环境的必要手段。法律的保障还能避免矿产资源的无度开发，对保障新疆在全国范围内的矿产资源储量地位有不可替代的作用。
（一）建立生态优先的法律机制，提高资源利用率
矿产资源相关的法律经历了以经济为重、以经济和环境保护并重以及以环境保护为重三个阶段。一般情况下经济越发达的地区越愿意选择以环境为优先的地方性法规。从长远考虑，新疆应汲取以往各地区立法过程中的经验教训，坚定自己的立场，坚决以生态优先为地方立法原则，严格按照生态系统的需求规范相关企业的各项行为，确保矿产资源的安全、高效开采，避免无度开采和不合规的开采对矿产资源造成不必要的损伤，制定具有预防性和救济性的地方性法律。
（二）汲取国外经验，减轻环境负担
我国矿产资源的开发和保护经验远少于美国、俄罗斯、澳大利亚等国家，这些国家大多设立了土地使用费即占用矿产资源所在地的企业，无论是否进行矿产开采都需要向政府缴纳土地使用费，这方面比较具有代表性的是美国和印度，这种做法能很好地规避无环境保护能力的小企业涉足矿产行业，为矿产资源的保护提供潜在的帮助。分别设定勘探许可证和矿产资源开采年限的国家有澳大利亚。该国的违法处罚措施也相当严重，一旦被发现违规操作或许可证过期未续但在持续作业，不仅企业会受到巨额的罚金处罚，其相关负责人还有可能被判处监禁刑，严重的可能会直接关停违规企业。其他很多地方则仅仅是警告和处以罚金刑。俄罗斯设立了地下资源使用税。也就是说你开采出越多的资源所支付的税收也就越多，简而概之就是不同资源不同税率。以上各国立法皆可作为参考。如在颁发许可证时注明授权该企业开采的资源，若企业在自己租借的土地上发现其他矿源应该为此重新申请授权书。对越稀有的矿产征收越高额的税收以保护，征收方式按照开采量而不是最后的成品和收益进行，企业能越大程度利用矿产资源获得的收益越高，以促进企业积极提高开采技术，减少资源浪费。在“一带一路”的带动下，新疆对国外的借鉴还可以提高国际认同度，使矿产资源的交易更为便利。
（三）建构执法联动体系，强化法规可操控性
要使相关法律具有可操作性，稳定的执行机构是必须的。如表2所示，早些年新疆的环保方面不管是机构数量还是人员都较少，2001年开始，新疆在资源保护方面投入的人员开始增多，至2015年又有减少的趋势。环境的保护是一个长期的行为，新疆宜将环保机构的数量保持并稳定在350个左右，这些机构应该有各自的等级分配和职责分工，不能过于频繁的变动。在人员分配方面，技术人员应该少而精，经过2011年到2014年这四年的相关人员努力，科技的创新进入到了一个稳定发展的时期，不再需要那么多人手，应视今后发展情况将科研人员控制在50到一百之间。监察人员将是未来几年需求量提高的人员配置。新疆地广人稀，矿产资源分布散，监察机构人手不够就容易导致监察力度不够和监察人员徇私情这两种常有的监察漏洞。“一带一路”背景下的新疆如果不能稳定机关部门结构，还会降低交易时的可信度，间接影响到新疆的贸易业。对于法律来说易操控性才是最实用的属性，建设执法联动体系的前提就是各部门稳定的构成和协作意识，这种联合完全可以不必局限于法制体系内部，还可以下移至公众层面。
（四）加大普法力度，强化公众参与意识
新疆的矿产资源保护法律宣传力度还较弱，公众参与度不高。法律的更好实施需要依靠广大人民群众的力量，法律的普及程度对法律的实施有着重要作用。新疆很多民族都能歌善舞，新疆人民也大多喜欢观看热闹的晚会节目。可将保护矿产资源的重要性和相关法律法规以小品、相声的形式编排进晚会节目。除了丝绸之路的通商要道，新疆也是旅游胜地，在矿产资源丰富的地方设立矿产拟人标识，让矿产资源“自己”哭诉人对其过度使用和违规开采的“痛苦”，这样拟人化是当下广告业常用的手法，非常有利于年轻人接受。电视、新媒体的传播也是必不可少的。无论是青年还是壮年，甚至一些老人的日常都已经离不开电视和新媒体，这两者的反复宣传即是最传统也是最有效、便捷的宣传方式。
（五）构建多层次监督体系，督促企业守法
新疆地广人稀，矿产资源分布较为分散，给监督带来了一定的难度。宜构建多层次的监督体系，减少违规开采，杜绝企业投机取巧的心理。1.组建专门的监督队伍相关部门组织官方的监督队伍，不定期更换成员负责的片区。一方面避免长期固定监察对象给监督人员带去思想上的倦怠导致不易察觉私矿现象，另一方面也可在一定程度是避免官商勾结事件的发生。此外，官方监督队伍的成立还能对相关企业起到震慑作用。2.接受公众监督建立企业监督薄、举报电话、网络监督站等等多种公众监督举报平台，方便普通民众和竞争厂家间对矿产资源开采的监督。对于普通民众的举报应该采取完全匿名的形式，保护举报者，使热心民众能安心地举报，这样公众监督力度才能得到强化。对企业间的相互举报，进行登记，经查属实的对举报企业授以荣耀称号并予以税收上的减免或直接给予现金奖励。公众监督应该注意两个方面。一是举报者的个人信息不能外泄，不管是以个人名义还是企业名义举报，有关部门都应注意信息的保护，对个人或企业进行奖励时应该设置一定的时差，可集中在一个时间给予奖励，避免相关个人或企业受到报复。二是要核实举报信息，避免恶意举报，对恶意举报的个人或企业进行警告及以上的处罚，防止企业因被恶意举报影响到正常运营。3.支持民间环保组织民间环保组织的监督远比单个公民的监督要系统、彻底和易查证。民间环保组织是官方监督体系的重要补充。是矿产资源保护中不可或缺的一部分。尤其在新疆这片旷阔的土地上，民间环保组织不仅能更频繁地进行监督也能从最普通的日常生活中发掘出更多的矿产资源保护方法。灵活性较强的民间力量缺少强有力的政治力量做后盾，其行为不具有强制力，监督权限极为有限，这使得很多违规行为难以被发现，民间组织和官方组织应该相互帮助，共同为新疆的矿产资源保护做贡献。
四、结语
“一带一路”政策对新疆的经济发展提出了新的要求，也为其带来了新的发展机遇。作为我国丝绸之路的核心区，新疆的矿产资源的开采应充分利用其独到的地理位置，积极主动地借用“一带一路”战略引起的热度，以法律为手段转变现有的矿产资源开采模式，确保矿产当地矿产资源的合理开采，使公众力量成为丝绸之路核心区矿产资源法律保障的一道壁垒。立法理念的创新是新疆的矿产资源法律保护改革的重要前提，在合理借鉴国外相关法律法规的经验基础上，通过生态优先的法律机制的构建，本土矿业税收制度的完善以及执法联动体系的建立，新疆矿产资源的法律保障将是强有力的。然而法律的保护还需公众的参与，我们在注重立法、执法的同时还应强化公众意识，使全体国民自觉参与到新疆的矿产资源保护中，为新疆的长久发展做规划。
作者：康露月 单位：新疆财经大学法学院
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