杜特尔特政府南海政策的现状与调整思路 本文关键词：南海，尔特，思路，现状，调整
杜特尔特政府南海政策的现状与调整思路 本文简介：摘要： 自2016年6月杜特尔特上台后,菲律宾的南海政策发生了巨大转变,对南海地区局势的走向形成了较大影响。杜特尔特选择淡化南海纠纷,将中菲南海争端重置于双边谈判桌上的做法,体现了杜特尔特政府南海政策独立、平衡与务实的特点。受“双层博弈”的制约与驱动,杜特尔特在南海政策的转向
杜特尔特政府南海政策的现状与调整思路 本文内容：
摘 要： 自2016年6月杜特尔特上台后, 菲律宾的南海政策发生了巨大转变, 对南海地区局势的走向形成了较大影响。杜特尔特选择淡化南海纠纷, 将中菲南海争端重置于双边谈判桌上的做法, 体现了杜特尔特政府南海政策独立、平衡与务实的特点。受“双层博弈”的制约与驱动, 杜特尔特在南海政策的转向, 既是优先解决国内社会问题的需要, 也是在复杂而多变的国际形势下的主动调整。杜特尔特的南海政策, 降低了南海地缘政治冲突的剧烈性, 有利于南海地缘政治变动的降温和趋向良性发展。杜特尔特政府南海政策的走向依然存在不确定性, 杜特尔特还将就南海资源开发等具体层面同中国协商谈判。中国要维护国家领土主权与海洋权益, 也需“以柔克刚”, 使“中国威胁论”的流言不攻自破, 体现出中国亲诚惠容的外交政策, 承担起维护南海地区和平稳定的大国责任。
关键词： 菲律宾; 杜特尔特; 南海政策; 中菲关系; 双层博弈;
Abstract： The transformation of Philippine South China Sea policy after Duterte's inauguration has a great effect on the development tendency of the South China Sea.That Duterte choosed to put aside the conflict of South China Sea with China showed that Duterte prefer a more independent, balanced and practical policy on dealing with that conflict. Under the restrict and promotion of “Two-level” games, Duterte's transformation is the need of solving the domestic problems first as well as the active adjustment under the complicated international situation. Duterte's South China Sea policy decreased the intensive conflict of the geo-politics, which can make the situation better and help it grow more peaceful. Nevertheless, there are many uncertainties in the trend of Duterte's South China Sea policy. Duterte will negotiate with China in some concrete aspects like the jointing exploration of the resource in specific area. To maintain territorial sovereignty and maritime rights and interests, China should roll with the punches and make the “China Threat”theory disappear. And so that China can show the image of amity, sincerity, mutual benefit and inclusiveness thus taking the ability of maintaining the peace of the South China Sea as a great power.
Keyword： Philippine; Duterte; South China Sea Policy; Sino-Philippine relations;
作为一个被海洋分割的群岛国家, 菲律宾位于西太平洋与南海东缘, 又处在美国亚太战略的前沿阵地, 其地缘政治具有破碎性和冲突性。这种双重特性, 决定了菲律宾的外交政策既受到国内政治因素的影响, 又难以避免域外大国的强制干预。21世纪初美国亚太战略出台后, 南海成为美国海洋霸权的战略目标。前任总统阿基诺三世在位时, 采取“亲美疏华”路线, 频繁就南海问题向中国挑起争端, 加剧南海地缘政治的动荡。阿基诺政府对国际形势的错误认知, 使其倾向于追随单方霸权, 从而忽略了菲律宾地缘政治的双重特性, 将菲律宾置于被动地位。而2016年6月新任总统罗德里戈·杜特尔特 (Rodrigo Duterte) 上台后, 开始在地缘政治的双重特性中寻找稳定平衡的支点, 为此他采取谨慎务实的南海政策, 力图降解南海动荡局势, 调整与南海各国的外交关系。
一、杜特尔特政府南海政策的现状
客观而言, 外交政策是由政治体制、国家制度等因素决定的一国政治权威的分配问题;主观而言, 外交政策也是领导人根据自我对外部及内部形势认知所做出的能动性反应。因此, 外交政策并非变动不居, 而是随着内外形势的走向而变化。菲律宾新总统杜特尔特上台后对南海政策做出了重大改变, 使原本冷冻的中菲关系持续升温, 实现了从“转圜”到“巩固”再到“提升”的三级跳。杜特尔特政府的南海政策, 是其整体外交政策中的一部分, 外交政策的变动促进了南海政策的调整。对南海政策的研究, 应当从杜特尔特政府外交政策的全局视野出发, 剖析其南海政策的变化。
(一) 杜特尔特政府南海政策的转变
从2011年至2016年, 在前任总统阿基诺三世在位期间, 中菲之间有关各种主权与海洋权益之争频发, 致使南海冲突紧张化和剧烈化。2012年, 中菲有关黄岩岛主权问题激化, 菲律宾于9月12日擅自将南海命名为“西菲律宾海”。2013年, 在美国干预以及利益驱动等因素作用下, 阿基诺政府向国际海洋法庭提交“南海仲裁案”, 以中国在南海执法活动与岛礁建设破坏《联合国海洋公约》为由, 否认中国在“九段线”中所拥有的合法权益主张, 并在2016年取得了“胜诉”的结果。“南海仲裁案”在亚太地区激起了较大波澜, 加剧了南海地缘政治的动荡。就在“南海仲裁案”风波的高潮时期, 杜特尔特当选菲律宾新任总统。出人意料的是, 杜特尔特并未以仲裁结果为筹码要挟中国, 而是坚持淡化南海纠纷, 和平低调地解决南海问题。南海问题是菲律宾外交政策的核心内容, 相较于前任总统阿基诺三世, 杜特尔特政府的南海政策已然呈现出全新面貌。
杜特尔特首先对“南海仲裁案”进行降温处理, 力图将南海争端重置中菲双边谈判桌上。在2016年10月杜特尔特访华之行中, 中菲双方在经贸和技术等多个领域达成合作协议, 其中包括建立联合海岸警卫委员会以及海事合作 (JCGC) 的理解备忘录。2017年2月, 双方再次于菲律宾的苏比克湾举行第二次组织会议, 旨在加强双方有关海域的合作关系, 如高层访问、海事合作以及相关演练和船舶运输等, 此举有助于弥补中菲因南海争端产生的外交裂痕。 (1) 2017年11月, 为了缓和中菲关系, 菲律宾正视了中国对菲律宾在敦谦沙洲 (Sandy Cay) 的活动所提出的抗议, 并下令军方停止在一处南海争议沙洲上的建设工作。 (1) 在杜特尔特上任两年时间内, 中菲关系不断改善, 南海争端趋于消弭。
杜特尔特政府还试图将南海问题与东盟峰会进行剥离, 屡屡表示在2017年作为轮值主席的菲律宾不会将“南海仲裁案”作为峰会议题。阿基诺三世政府时期, 菲律宾曾多次借助东盟机制挑拨南海问题, 如在2014年5月的东盟峰会上就中国进行填海造陆的活动迹象提出抗议, 并呼吁联合国法庭就中菲领土主权分歧作出仲裁。相比之下, 在2017年4月底举行的第30届东盟峰会上, 杜特尔特则遵循此前承诺, 并未提及东盟国家与中国的海上争端。
军事上, 杜特尔特极力消弭南海地区的硝烟味, 降低菲美两国联合军演的规模, 并将军演重心从防范南海冲突转移到打击恐怖势力等问题上。2016年, 菲律宾与美国进行第32届“肩并肩”联合军演, 涵盖夺岛演练、特种作战等项目, 其军演地点直面南海, 明显具有挑衅意味。而杜特尔特上台后有意同美国拉开距离, 例如缩小菲美军演规模、裁减美国在菲军事部署等。从2017年美菲联合军演来看, 其士兵较往年大幅减少, 内容也仅涵盖以反恐为目标的实弹训练、海事安全以及救灾与人道主义援助等项目, 挑衅意味大大降低。诸如此类的变化, 清楚地表明了杜特尔特试图缓和南海冲突、降低战争风险的努力。
经济上, 杜特尔特将中菲南海争端从主权与海洋权益转向对南海资源的联合勘探与开发。杜特尔特上任伊始, 即呼吁同中国进行“一对一”双边谈话, 希望与中国和东南亚其他声索国搁置南海争议, 共同勘探和开发南海油气资源。2017年9月, 中菲开启了有关对菲律宾巴拉望附近油田进行联合开发的议程。2018年3月, 据菲律宾总统府证实, 菲律宾能源部下发了57号和72号合同的合作开发许可, 将与中海油共同商议在菲律宾巴拉望省 (Palawan) 与礼乐滩 (Reed Bank) 附近开采油气资源, 其中礼乐滩即属于中菲主权争议地区。 (2) 此举表明杜特尔特正在积极切实地推进有关南海资源联合开发的进程。
总的来看, 杜特尔特上台后推行温和的南海政策, 采取了使“南海仲裁案”软着陆、改善菲中经贸合作、降低军演针对性以及呼吁菲中联合开发南海资源等一系列举措, 降解了南海地缘政治的激烈性, 缓和了中菲在南海问题上产生的矛盾。杜特尔特政府南海政策的推行, 标志着中菲“后仲裁时代”的来临。
(二) 杜特尔特南海政策的特点
杜特尔特上台之初, 曾多次扬言与美国“分道扬镳”或“取消联合军演”, 还不断与中国改善关系, 称自己身上“流着中国人的血”。这一言论, 使得不少学者认为杜特尔特将推行“亲华疏美”的外交政策。然而, 对于菲律宾外交特点的分析, 并不能仅以杜特尔特的言论为立足点, 而更应该参考菲律宾的具体外交政策。杜特尔特的外交实践主要有三个方面的特点:
1. 试图摆脱美国干涉而追求内政外交自主的独立性
不论是从历史还是地缘战略的角度, 菲律宾都是美国重点关注的对象, 自近年来美国“重返亚太”战略出台后尤甚。随着当代民族国家观念的形成和海权意识的不断觉醒, 菲律宾谋求摆脱美国控制的步伐也逐渐加快。上任伊始, 杜特尔特就表示其将始终如一地坚持独立的外交政策, 某种程度上意味着减少对美国的依赖。 (1) 菲内阁部长在接受记者采访时指出:“正确认识杜特尔特政府的外交政策必须认清一点———菲律宾政府不再是美国的‘傀儡’, 这与之前任何一届菲律宾政府的外交政策有着本质的不同……” (2) 2018年1月17日, 美国军舰擅闯南海黄岩岛附近领海, 试图挑拨中菲矛盾, 然而菲律宾却置身事外, 表示不会卷入中美争端。 (3) 由此可见, 杜特尔特在处理南海政策时极力谋求独立性, 不愿受到美国的干扰和摆布。
2. 因身处大国博弈的场域中心而保持外交政策的平衡性
南海地区是不同权力体之间的博弈场域, 菲律宾身处漩涡中心, 必须兼顾斗争各方的诉求与挑战。为此, 杜特尔特实行“等距离均势外交”政策, 借此“小国能够同两个或更多的相互竞争的大国组建外交联系并开展经济活动, 与此同时又能够隔离大国对其施加的过度影响” (4) 。杜特尔特政府在保持传统盟友的同时, 也在寻求新的合作伙伴。杜特尔特上任之时, 曾放言中止菲美在南海地区的军演与巡航活动, 以此平息中国的情绪。 (5) 事实上, 杜特尔特政府从未真正削弱菲美同盟关系, 而是借此态度与中国拉近距离, 使中美两国在南海地区形成掎角之势, 以此维护菲律宾南海政策的平衡性。与此同时, 杜特尔特在保持与日本、澳大利亚等传统合作关系的同时, 也加强了与非传统安全伙伴如俄罗斯、印度以及捷克等国的外交关系。正如菲律宾国安事务专家班乐义 (Rommel C.Banlaoi) 所称, 杜特尔特与许多东南亚领导人一样, 奉行“对冲策略” (hedging strategy) , 即在安全事务上与美国结盟, 在经济和政治上却向中国倾斜。 (1) 实际上, 杜特尔特政府是利用南海域外大国进行对冲, 以此降低菲律宾在南海地区的安全风险。
3. 杜特尔特的南海政策具有规避军事冲突、注重经济利益的务实性
早在竞选之时, 杜特尔特就表示愿以平息南海争端的代价换取中国在棉兰老岛上修建铁路, 此言相当体现杜特尔特的务实作风。上台后, 杜特尔特继续淡化军事和政治冲突, 突出强调经济贸易合作, 尤其主张对南海资源进行共同合作开发。2018年2月13日, 中菲两国举行双边磋商机制第二轮会议, 为中菲解决南海问题迈出重要一步。菲外交部长卡耶塔诺对此发言称:“双边磋商机制能够中菲双方就共同利益加强合作的势头, 例如海洋环境保护、海岸警卫合作、渔民安全保障, 以及联合开发的可能性。” (2) 可以说, 对南海资源进行联合开发是杜特尔特淡化南海冲突的动因。
由上可见, 杜特尔特的外交政策明显体现出独立性、平衡性和务实性的特点, 最大程度上利用了菲律宾的地缘政治优势。如菲律宾外交事务专家伊巴拉所言:“聚焦其作为总统的决策者的角色, 许多分析人士认为杜特尔特是一位深悉现实主义与地缘政治的理性行为者。与美国保持距离有利于在多元世界中与其他大国建立安全合作伙伴, 也能够帮助菲律宾避免受到中美在南海地区竞争时所带来的间接损伤。” (3) 杜特尔特南海政策的转变, 使得菲律宾从地缘政治的双重困境中摆脱出来, 从而为解决复杂的国内问题创造了有利的外部环境。
二、杜特尔特南海政策调整的成因解析
作为一个被海洋分割成不同部分的群岛型国家, 菲律宾的海洋政策根植于国家大政方针。而外交政策的制定, 取决于决策者对国内形势与国际形势的认知, 菲律宾南海政策的转变, 乃是国内政治与国际因素“双层博弈”下的必然结果。
国际关系学家罗伯特·帕特南 (Robert D.Putnam) 曾在1988年提出一种“双层博弈” (two-level game) 概念, 即“理解外交和国内政治如何互动的概念性框架”。 (1) 在其看来, 国家外交政策的制定, 既要满足国际形势的要求, 也要符合国内选民的意志。“双层博弈”提出了一种国内政治与国际因素相互影响的联动机制, 为我们探究领导人决策的制定提供了有益的视角, “使国际关系跨层次互动研究在国内政治与国际政治之间建立起互动联系, 使不同层次之间的共时性分析成为可能” (2) 。本文将重点考察影响杜特尔特政府外交政策制定的国内社会因素, 并将其与国际因素结合考虑。国内因素与国际形势互动牵制, 乃是杜特尔特政府推行独立性、平衡性与务实性南海政策的根源。
(一) 国内问题与南海政策互动
一国政府政策的制定, 通常兼顾内政外交, 而杜特尔特政府的决策重心明显地向国内倾斜, 体现出“内政优于外交”的特点, 这与菲律宾国内严重的社会问题有关。现今菲律宾毒品形势相当严峻, 其屡禁不止的毒品犯罪成为经济与社会发展的极大障碍;贫困问题和贫富差距过大成为造成社会动乱的主要因素;分裂势力和恐怖主义则是菲律宾迫在眉睫的安全危机。在很大程度上, 解决国内问题所需的稳定安全的周边环境和国外的资金技术援助, 决定了杜特尔特在南海问题上的政策转向。
在国内政策方面, 菲律宾与中国在诸多方面有着类似的情感偏好。以对待毒品犯罪问题为例, 杜特尔特上台后严厉打击毒品犯罪, 但却遭到美国与欧盟以“人权”为理由的指责, 杜特尔特对此十分不满。相比之下, 中国在提供经济资助、建设戒毒中心、防止毒品交易以及联合打击毒品贩运等方面同菲律宾紧密合作, 同杜特尔特的“禁毒战”不谋而合。在2016年10月杜特尔特访华期间, 菲律宾毒品管制机构与中国公安部麻醉药品管理局签订了一项有关中菲合作议定书的谅解备忘录, 促进了双方在打击毒品犯罪、预防教育以及建立禁毒设施等方面实现情报和技能、技术的共享, “为中菲关系因久拖不决的主权与领土争端的解冻打开了一扇窗” (3) 。通过共同打击毒品犯罪, 中菲在外交方面逐渐形成了深厚的情感基础, 为南海争端的消弭做出了铺垫。
中国帮助菲律宾打击国内分裂势力的努力, 促进了杜特尔特南海政策的调整。由于历史因素和美殖民统治时期“以北治南”的政治遗产, 菲律宾南部存在着1968年形成的摩洛民族解放阵线、1978年形成的摩洛伊斯兰解放阵线以及1991年形成的阿布沙耶夫武装势力。三股势力近年来愈演愈烈, 给菲律宾蒙上了恐怖主义的阴影, 其中阿布沙耶夫组织多次发动海盗行为, 给菲律宾苏禄海海上航道造成巨大经济损失, 对此菲律宾亟需借助外部支持。2017年6月和10月, 中国分别向菲律宾提供两批反恐用武器装备, 这对菲律宾从武装分子手中夺回马拉维起到了重要作用, 也为菲中未来更广泛的安全合作铺设了道路。2017年6月, 中国再次向菲律宾提供第三批价值5000万人民币的武器援助, 对此杜特尔特称“菲律宾和中国关系进入了一个新阶段”。 (1) 随着中菲在打击恐怖主义活动上合作的深入, 菲律宾也无意挑拨南海关系, 破坏中菲现有的共同努力。
在解决国内贫困问题上, 杜特尔特同样毫不掩饰其对中国对菲经济援助的渴望。上任之初, 杜特尔特即表示“菲律宾经济不景气, 希望菲中关系回暖能够带动菲律宾经济的发展” (2) , 在杜特尔特看来, 中国的经济援助对于菲律宾至关重要, 而为了获得经济援助, 乃至进一步与中国联合开发南海资源, 很有必要在南海问题上淡化与中国的矛盾冲突。南海丰富的油气资源不仅是经济发展的有生血液, 也是国家安全和防务的重要燃料。菲律宾是一个缺乏传统能源的国家, 其能源自给率不高, 进口依赖程度大。而菲律宾迄今发现的最大、对吕宋岛 (首都马尼拉所在地) 提供高达50%能源需求的马南巴耶帕 (Malampaya) 天然油田已经面临枯竭 (3) , 这就给菲律宾造成了颇为紧张的能源压力。菲律宾在军事上远落后于中国, 若想与中国进行联合开发, 只能搁置双方南海争议, 寻求合作共赢。
从菲律宾国内社会经济问题的角度来看, 实行睦邻友好的外交关系, 尤其是缓和与中国的冲突与纠纷, 对于促进菲律宾各领域发展大有助益。经过近两年时间的合作, 杜特尔特政府南海政策的调整, 已经使得菲律宾从中国收获经济红利, 不论是投资、贸易和旅游都有了显着增长。杜特尔特的南海政策转向表面上似乎损害了菲律宾的利益, 实际上促进了经济和社会各方面的发展进步, 从长远来看利大于弊。寻求稳定和平的外部环境与换取大国对菲律宾的经济援助, 是杜特尔特政府南海政策转向的根本原因。
(二) 国际形势变化与南海政策调整
菲律宾的外交政策不仅与国内政治相关, 而且受到国际形势的掣肘。对中菲军事实力差距的清醒认识、对特朗普“美国优先”口号的担忧、作为东盟轮值主席而必须承担起维护东盟团结责任以及对中国的“21世纪海上丝绸之路”建设的期待等因素, 都促使着杜特尔特的南海政策作出调整。
对中菲实力差距的清醒认识, 决定了杜特尔特不愿挑动南海争端。国际仲裁法庭的裁决无法阻挡中国扞卫领土主权的决心, 杜特尔特也因而不会与中国进行硬碰硬。正如杜特尔特所言:“我不会发动战争是因为我们不可能取胜……我不会浪费菲律宾士兵和警察的生命。” (1) 随着特朗普政府的上台, 美国频频作出回归“保守主义”和“孤立主义”举措, 减少其在国际事务中所承担的义务, 这给在军事上极度依赖美国的菲律宾造成了一定压力, “美菲两国因为在南海问题上所持立场和所涉及利益不同, 这是美菲同盟中的薄弱环节;因此菲律宾在与中国的南海争端中无法从美国得到所期待的援助, 这使美菲同盟关系变得松散” (2) 。面对充满着不确定性的国际政治格局, 杜特尔特政府适当调整菲律宾与中美之间的相对距离, 其目的也是推行“大国平衡外交”, 借此对冲国际风险。
实际上, 在中国提出的“一带一路”倡议中, “21世纪海上丝绸之路”的建设大部分涉及东南亚及南海地区, 其中就涵盖菲律宾。“东南亚国家, 尤其是像印度尼西亚和菲律宾这样的发展中国家, 对一带一路非常欢迎, 因为它能在改善区域间实体连结性的基础上促进区域贸易和投资的紧密合作”, 而菲律宾必将成为“一带一路战略下中国基础设施投资外交的主要受惠国”。 (3) “一带一路”倡议的推行, 势必将在东南亚创造大量产业和就业机遇, 而只有与中国保持良好外交关系, 菲律宾才能够成功“搭便车”, 迎合“一带一路”带来的经济发展新潮流。
由此可见, 杜特尔特政府南海政策的转变, 很大程度上受到复杂而多变的国际因素的制约。杜特尔特的“大国平衡外交”, 表面上看起来摇摆不定, 实际上是顾及多方因素, 其地缘政治下的利益指向非常明显。按照索尔·科恩的话来说, 东南亚地区属于“破碎地带”, 它是“战略导向地区, 既在内部深刻分裂, 又夹在地缘战略辖区大国的竞争之中”, 其特点在于“为两个或更多的运作在不同地缘战略辖区的相互竞争的全球大国提供了一个平等的竞技场地”。 (4) 在这种国际形势下, 杜特尔特推行“大国平衡外交”, 不仅有助于调整菲律宾身处南海的尴尬位置, 而且使得菲律宾在南海的大国竞争中成为获利一方, 得以有效发挥菲律宾在南海的地缘政治优势。
综上, 国内社会问题的解决是促使杜特尔特选择温和南海政策的决定因素, 国际关系与地缘政治的变动则是影响菲律宾外交的重要因素。在“双层博弈”的驱动下, 杜特尔特极力缓和南海局势, 并就此与中国改善关系, 既降低了南海地缘政治冲突的剧烈性, 促使南海地缘政治变动的降温与良性发展, 又能弥补菲律宾地缘政治的破碎与冲突性特征所造成的“双层博弈”困境, 在平衡大国博弈力量造成附带损害的同时, 通过获取外部援助解决国内社会问题, 促进菲律宾社会经济的健康发展。
三、杜特尔特政府南海政策的未来走向
纵观杜特尔特时代菲律宾的针对南海问题的各项举措, 维护南海稳定局面、追求更为实际的经济利益乃是主要基调。然而, 这一政策指向也存在着潜在风险, “杜特尔特治下菲律宾的南海政策正处于演化当中, (杜特尔特) 在寻求有原则的民族主义立场与追求实际目标的平衡之间必然会面临着各种挑战” (1) 。即便杜特尔特致力于扮演“理性人”的角色, 其南海政策也必将受到国内利益集团以及大国博弈力量的掣肘。
根据“双层博弈”理论, 影响外交决策的制定具有两个方面的影响:就国家层面而言, 国内团体往往“通过对政府施加压力, 以迫使政府采取对其有所偏好的政策, 从而满足其利益诉求”;就国际层面而言, “国家政府在寻求满足国内压力的最大化能力时, 同时也要将外交变化导致的不利结果最小化”。 (2) 虽然菲律宾保持现有政策的可能性较大, 但是在“双层博弈”的驱动下, 杜特尔特也有可能继续将“南海仲裁案”作为筹码, 再次挑动南海争端。
在国内问题尚未得到妥善解决的背景下, 杜特尔特仍将推行下列南海政策。
(一) 淡化有关南海纠纷, 维护菲律宾外部的和平与稳定
尽管菲律宾的社会改革在杜特尔特上台初见成效, 但各种社会问题, 如毒品犯罪、恐怖和分裂势力、政治腐败以及贫困等问题, 仍然困扰着菲律宾的国计民生。为了给解决国内问题创造良好的外部环境, 同时从中美日等国获得经济援助, 杜特尔特还将继续为营造和平稳定的南海局势而不懈努力。在2018年7月菲律宾取得“南海仲裁案”“胜诉”的两周年之际, 不少反对派人士借机表达对政府的不满, 指责杜特尔特政府的南海政策不利于维护菲律宾主权。然而总统发言人罗克却表示:“这是我们赢得仲裁案的第二个纪念日。我向大家保证, 我们在与中国进行双边谈判的同时, 仍坚决主张我们的所属权益。总统多次宣称我们将维护自己的主张直到问题解决, 但我们能够与中国在其他领域如经济等方面保持良好进展。”并且, “总统已经 (与中国) 建立了对人民有益的良好关系, 推动了投资和经贸发展, 减少了冲突威胁, 并且在东盟与中国之间开启了建立信任的谈话大门”。 (1)
(二) 将重点置于经贸合作与南海资源开发上
目前, 中菲正在搁置主权争议的基础上摸索联合勘探油气资源的可行办法。2016年12月29日杜特尔特接受电视台直播采访时, 现场有记者提问:“究竟在何种情况下, 你才会向中国提及海牙法庭的南海仲裁案?”杜特尔特回答:“当中国开始从有争议海域抽取石油或天然气的时候。” (2) 杜特尔特的此番回答表现出对南海资源的重视, 也表明他并不想和中国玩“零和博弈”, 而是主张“正和博弈”, 期待与中国共同对争议海域进行资源开发。继中菲在2018年3月确定在巴拉望以及礼乐滩附近油田进行联合勘探的计划之后, 双方将继续进行联合勘探框架的协商和制定。显然, 在主权争端一时难以解决的背景下, 选择更加务实性的南海政策, 更利于促进菲律宾社会经济的发展。
(三) 受国内因素与国际因素的双重互动影响
当然, 受到国际和国内多方势力的牵制, 如何在不激起国内民族主义情绪与域外大国强劲干涉的同时, 调整国家利益分配的诉求, 对于杜特尔特来说仍是一项不小的挑战, “同北京缔结坚定的经济纽带能带来可观的经济收益, 与此同时, 权力不对称以及中国对南海地区的主张也制造了焦虑感” (3) 。2018年6月, 菲律宾外长卡耶塔诺在发言中列出南海政策的“三道红线”, 并称一旦逾越将会造成菲中战争。这三道红线分别是黄岩岛、仁爱礁 (the Second Thomas Shoal) 以及中国在“西菲律宾海”进行油气资源的开采。有迹象表明, 杜特尔特对其“红线”加强了军事行动, 如在颇有争议的中业岛上修建现存军事设施, 美菲也在黄岩岛附近海域进行军演等。 (4)
杜特尔特的南海政策将受到国内和国际因素的双重影响:一方面, 杜特尔特必须面对域外国家尤其是美国对南海地区的强劲干涉。杜特尔特在对外政策上的首要调整就是改变传统的外交关系, 建立新型外交关系, 如跟中国以及俄罗斯等多国进行合作等。但以美国为首的南海域外国家势必对此感到不满, 尤其特朗普上台后, 大力加强了“南海自由航行”行动, 频繁在东盟峰会上挑拨南海问题。就2018年美菲军演而言, 尽管其重点在于反恐和救灾等领域, 且菲律宾政府官员也强调其“并不关心黄岩岛” (1) , 但其规模相较于2017年仍有扩大趋势, 此举说明美菲军事同盟并未因菲律宾温和的南海政策而削弱。日本、澳大利亚也始终追随美国的亚太政策, 向菲律宾施压, 希望再次通过“南海仲裁案”掀起南海风波。进入2018年下半年, 杜特尔特开始表露出其对中国在南海进行岛礁建设的担忧。在7月份的国家政策演说中, 杜特尔特宣称其将“保卫 (菲律宾) 在西菲律宾海的利益”。而当中国驱逐菲律宾飞入争议地区领空的军用飞机后, 杜特尔特也表达了自己的不满, 称中国应当“缓和”其行为, 认为中国不应当在南海地区进行岛礁建设并进而宣称自己的领空权。 (2) 9月, 前往华盛顿访问的菲律宾国防部长洛伦扎纳和美国国务卿蓬佩奥重申了两国坚持1951年两国订立的共同防务条约, “随着中国在菲律宾提出主权声索的海域岛礁军事化的推进, 菲律宾似乎又在谋求重新跟美国加强同盟关系” (3) 。
另一方面, 杜特尔特的南海政策成为国内反对势力批评杜特尔特政府的焦点。在许多自由党议员看来, 杜特尔特的南海政策有损菲律宾在“西菲律宾海” (即南海) 的海洋权益, 并对中国在争议岛屿上进行基建表示出相当的担忧。反对派还试图借此削弱杜特尔特的执政地位。由此可见, 杜特尔特的南海政策在国内面临着一定的政治压力。随着中国在南海地区基础工程建设步伐的加快, 杜特尔特的南海政策必将受到国内能源集团、亲美军方以及民族主义情绪的三重影响。有关分析认为, 杜特尔特与中国在南海资源分配上的谈判是“中国外交政策的一大胜利”。 (4) 因此, 杜特尔特也可能在其任期之内, 再次将南海仲裁案作为谈判筹码, 以此要挟中国, 以平息国内的反对声音, 或是将仲裁案上升至联合国大会, 使“更多主权声索国加入对中国的挑战, 或加强域外大国对南海的自由航行行动” (5) 。
总的来说, 国内因素与国际因素的双重互动, 牵制着杜特尔特政府南海政策的制定。一旦国内外形势的变化超出了杜特尔特政府的可控范围, 菲律宾仍有可能再次利用“南海仲裁案”, 联合美日等域外大国干涉与破坏南海局势的稳定。
四、中国的应对策略:以动制静
面对杜特尔特上台后菲律宾对南海政策的调整, 中国不应静观其变, 而需要以更加积极的姿态参与到南海问题的解决之中。一方面, 要抓住时机, 适时推进中国与菲律宾乃至东盟的友好关系, 强化地区经贸、军事和科考等合作, 制定中长期合作计划;另一方面, 也要建立南海争端仲裁机制, 阻止域外国家的干预介入, 做好应对南海局势突变的准备。
维护南海主权, 营造和平稳定的局势, 首先应当以经济合作为纽带, 以经济互助为支撑。中国应同菲律宾一道, 推进贸易自由化、便利化, 深挖两国经贸潜力, 扩大双边贸易规模, 优化原有贸易结构, 在禁毒、反恐、济贫、基础设施建设等关键领域加大投资力度, 巩固合作成果。如此一来, 既可改善中菲两国因南海争端造成的敌对关系, 也能减少菲律宾对美日等国的依赖。为了保障合作的持久性和可靠性, 中菲双方应当建立五年或者十年乃至更长期的合作计划。渔业争端常常是中菲矛盾激化的导火索, 在未来的渔业合作项目上, 中国还应当与菲律宾协商合作捕鱼的可行办法, 通过建立南海地区渔业争端解决机制、开设渔业热线、设置共同救助单位等方式, 妥善处理中菲两国的渔业纠纷, 防止中菲因小事而造成不必要的怀疑和猜忌, 消除中菲在南海争端上的不安因素。
其次, 我国应在维护领土海洋主权的基础上, 与菲律宾共同商量具体勘探、开发、利用南海油气资源的对策, 力求达到双赢。在当前中菲南海联合开发进展良好之时, “中国必须与菲律宾共同抓住契机, 利用现有势头创造成功案例。这意味着中国要在九段线之内迈出实际的联合开发的步伐” (1) 。中菲两国正可借此机会, 深挖南海的渔业、油气以及科考等潜力, 实现中菲两国的“正和博弈”。中菲两国有关南海联合开发的主要矛盾是主权问题, 因此菲律宾特别强调菲方是以公司的形式与中国合作, 对此“双方可成立一个特别小组, 想办法处理棘手的主权争议问题, 使‘共同开发’成为解决南海争议的最佳办法”。 (2)
再次, 加强中菲在非传统安全领域的合作。安全概念是国际关系理论中的核心概念, 传统安全是国际关系的主题, 通常指代国家间有关军事行为等冲突, 而非传统安全领域则包罗万象, 涵盖食品安全、气候变化、社会秩序以及恐怖主义等议题。对于菲律宾而言, 苏禄海海域海盗势力以及南部恐怖主义是菲律宾国内面临的重要非传统安全压力, 但长期以来未能取得明显打击效果, 杜特尔特因而多次呼吁中国的援助。对此, 中国可在情报、技术、人员和武器装备方面对菲律宾提供援助。除了打击海盗和恐怖势力之外, 中菲还可在打击毒品贩运、加强海洋环境保护、应对海上紧急问题和救援工作等方面展开长期合作。非传统安全领域间的合作能够弥补中菲在传统安全合作上的不足, 缓和双方军事、政治上的矛盾, 促进南海问题的和平解决。
最后, 中国亦可借助东盟机制维护南海和平与稳定。“在大国博弈日趋激烈及相关国家对中国仍缺乏信任的情况下, 仅靠中国和南海周边国家的双边合作难以产生良好的效用。相对南海周边单个国家而言, 东盟在地区形象、综合实力和功能合作等方面有着无可比拟的优势。中国需借助本地区的重要力量———东盟来推动南海地区和谐海洋秩序的构建。” (1)
中国应当提高对南海问题的清醒认识, 警惕菲律宾外交政策的变化。在国际和国内双重压力作用下, 杜特尔特的南海政策仍存在不可忽略的变数, 为了推进南海问题谈判的进行, 菲律宾或将重提“南海仲裁案”。而中国在南海岛礁地区进行基础建设的举措, 或将引起其他南海相关国家的不满。因此, 要审视国际风险, 密切关注南海局势。对此可借助最新的无人机技术、遥感技术与大数据分析, 建立南海动态与静态相结合的观测监察机制, 将南海局势掌握在可控范围之内。与此同时, 中国也需“以柔克刚”, 抑制极端民族主义情绪的泛滥对中菲情感造成的伤害, 避免动辄依赖大国实力进行武力恐吓或言语暴力, 促使菲律宾的民粹主义思潮与民族主义势力相融合而形成“反华情绪”, 从而影响到中菲有关南海问题的解决。如此, 既可彰显中国维护主权不动摇的决心, 又能使“中国威胁论”的流言不攻自破, 体现出中国亲诚惠容的外交政策, 承担起维护南海地区和平稳定的大国责任。
通过对近两年杜特尔特政府南海政策的分析, 可以看出南海局势正朝着和平与稳定发展。不过, 在国内因素和国际形势的制约下, 菲律宾的南海政策仍存在变数。中国也应该防患于未然, 警惕杜特尔特南海政策的变化, 维护国家领土主权与海洋权益。
注释:
1 Department of Foreign Affairs. Inaugural meeting of the joint Coast Guard Com-mittee:Philippines and Chinese Coast Guards agree to further advance cooperation[EB/OL]. 2017-2-28. https://www.csmayi.cn/zhongwen/simp/world-40438097[2018-09-10].
16 《央视专访菲律宾总统杜特尔特:菲在经济上唯一的希望是中国》, 央视新闻网, http://news.cctv.com[2018-09-20]。
17 Kristine de Guzman, Malampaya:When the Gas Runs Out Will Luzon Have Powe?[EB/OL] CNN.2015-6-27. http://cnnphilippines. com/news/2015/06/26/Malampaya-When-the-gas-runs-out-will-Luzonhave-power. html[2018-09-20]
18 Richard Javad Heydarian. Can Ramos Break the Ice in Philippines-China Relations[J/OL]. Asia Maritime Transparency Initiative. 2016-8-16. https://amti. csis. org[2018-09-20].
19 邓佳《南海问题中的美菲同盟与菲律宾外交术——基于权力运用观的分析》, 《亚太安全与海洋研究》2018年第3期, 第68页。
20 Hong Yu, "China s Belt and Road Initiative and Its Implications for Southeast Asia"[J]. Asia Policy, 2017. No. 24:118.
21 参见索尔·科恩《地缘政治学——国际关系的地理学》, 严春松译, 上海:上海社会科学院出版社, 2011年, 第49页
22 Aileen S. p. Baviera. Duterte's Evolving South China Sea Policy[EB/OL]. 2018-1-25, http://www.csmayi.cn/a/newslorenzana-pompeo-talk-south-china-sea-20180920/4579876.html[2018-09-20]。
31 NiharikaMandhana:《中国与菲律宾协商资源共享协议, 有望在南海取得重大外交胜利》, 华尔街日报中文网, https://cn.ws.j.com/articles/CN-BGH-20180911081054 2/2[2018-09-12]。
32 Peter Kreuzer. Dealing With China in the South China Sea:Duterte Changing Course[J]. PRIF Reports, 2018 (3) :14.
33 Jeffrey Ordaniel. The Philippines and joint development in the South China Sea[EB/OL]. 2017-10-16, https://www.csis.org/analysis/pacnet-75-philippines-and-joint-development-south-china-sea[2018-09-20].
34 李金明《中菲南海油气资源“共同开发”的可行性研究》, 《太平洋学报》2018年第5期, 第72-81页。
35 韦红、颜欣《中国—东盟合作与南海地区和谐海洋秩序的构建》, 《南洋问题研究》2017年第3期, 第5页。
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