人大保证法律法规严格实施机制研究 本文关键词：法律法规，机制，保证，人大，实施
人大保证法律法规严格实施机制研究 本文简介：从地方人大视角对完善保证法律法规严格实施机制开展调查研究，对于加快全面依法治国进程、充分发挥地方国家权力机关作用具有积极意义。安徽省人大常委会研究室围绕这个课题开展了调查研究，总结近年来全省人大在完善保证法律法规严格实施机制等方面的主要做法，分析了存在的问题和不足，提出了对策建议。一、安徽省人大完善
人大保证法律法规严格实施机制研究 本文内容：
从地方人大视角对完善保证法律法规严格实施机制开展调查研究，对于加快全面依法治国进程、充分发挥地方国家权力机关作用具有积极意义。安徽省人大常委会研究室围绕这个课题开展了调查研究，总结近年来全省人大在完善保证法律法规严格实施机制等方面的主要做法，分析了存在的问题和不足，提出了对策建议。
一、安徽省人大完善保证法律法规严格实施机制的基本情况
近年来特别是党的十八大以来，安徽省人大积极适应全面依法治国、全面依法治省新要求，充分发挥人大立法、监督等职能，不断完善保证法律法规严格实施的机制，对推动法治进程起到了重要作用。1.完善地方立法机制，推进实施性立法。省人大及其常委会坚持立、改、废并举，通过加大地方立法工作力度保证法律和行政法规的实施。截至2016年12月，省人大及其常委会制定的现行有效法规207件，批准16个设区的市现行有效法规117件。一是制定完善相关配套法规。根据国家立法情况和我省实际需要，及时制定和修改配套法规，把法律规定细化实化，体现地方特色，增强针对性和可操作性。这一类法规占安徽省现行有效法规的90%以上。二是出台保证法律和行政法规有效实施的专门法规。在立法条例、监督条例、执法检查工作条例、监督司法工作的若干规定、实行规范性文件备案审查的规定等法规中，把保证法律法规在安徽省的实施作为立法的核心内容，逐步构建法治实施和监督的制度体系。三是推进设区的市立法工作。按照党的十八届四中全会部署和地方组织法有关规定，省人大常委会从实际出发，既大力支持又严格把关，分3批分别于2015年5月、9月和2016年2月确定新享有立法权的14个设区的市开始行使立法权，标志着法治安徽建设掀开了新的一页。各设区的市认真行使立法权，积极开展立法工作，仅2016年省人大常委会就审查批准16个设区的市报批法规31件。2.完善法律监督机制，推动行政执法和司法。省人大常委会按照监督法等有关规定，创新监督工作方式方法，规范法律监督机制，不断增强监督实效。一是改进执法检查。省人大常委会将开展执法检查作为监督法律法规严格实施最直接的方式，较早制定并修订了执法检查工作条例，对执法检查的主体及具体组织实施机构和检查的重点、对象、方式、成果运用等加以明确，作出规范。2013年至2016年，省人大常委会开展了16次执法检查，平均每年4次；各市人大共开展了127次执法检查，平均每市每年2次（表1）。省人大常委会还在执法检查中委托开展第三方评估，增强了检查的实效。二是加强规范性文件备案审查。制定实行规范性文件备案审查的规定，对备案审查的承办机构、备案的主体、审查的主要内容等作出规定，要求备案审查实行主动审查和被动审查相结合，对发现的问题及时督促纠正。2013年至2016年，省人大常委会审查备案文件1110件，平均每年278件；各市人大审查备案文件3479件，平均每市每年54件（表2）。三是强化对司法工作的监督。较早制定并修订监督司法工作的若干规定，明确人大不直接处理具体案件，要求通过法定方式和程序督促司法机关严格执法、公正办案，重点解决司法工作中带有共性的问题。3.完善工作监督机制，促进依法办事。省人大常委会积极履行工作监督职能，从多方面创新完善相关制度和机制，既更好地把监督法等法律落到实处，又推动“一府两院”及其工作人员严格依法履行职责。一是实化专项工作监督。省人大常委会制定听取和审议专项工作报告及满意度测评办法，规定每年有计划听取审议“一府两院”专项工作报告，并视情对专项工作报告进行满意度测评。同时，在省级人大率先制定专题询问办法。2013年至2016年，省人大常委会共听取审议“一府两院”78项报告，平均每年19.5项；相关法规实施后，开展满意度测评2次、开展专题询问6次。二是强化预算审查监督。制定并修订预算审查监督条例，要求管好一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本账，使预算实现纵向到底、横向到边、不留死角，全面完整反映政府收支情况。三是硬化被任命人员的监督。在全国较早制定“一府两院”工作人员任前审查和任后监督的规定，重点就“审查谁、审查什么、怎么审查”“监督谁、监督什么、怎么监督”以及审查与监督结果的运用等作出规定，明确要求“一府两院”工作人员要定期进行口头述职或书面述职。2015年、2016年，省人大常委会共组织已任命人员191人次集中向常委会述职，其中，10名政府组成部门主要负责人进行口头述职；12个设区的市人大常委会也组织了“一府两院”工作人员1004人次集中述职（表3）。4.完善法治宣传机制，优化依法治理环境。省人大常委会贯彻执行全国人大常委会关于开展五年法治宣传教育决议，推动全体公民自觉尊法学法守法用法。一是加强法治宣传教育制度建设。省人大常委会在全国率先制定《法治宣传教育条例》，同时作出安徽省开展五年法治宣传教育的决议，及时开展普法决议实施情况中期评估，全面检查相关法规和普法决议执行情况。二是组织开展“江淮普法行”活动。创新法治宣传教育载体，每年围绕一个主题开展“江淮普法行”活动，制定“法律六进”工作制度，开展示范点创建等活动，不断丰富活动内容、完善协作机制、整合普法力量、提升宣传效果，“江淮普法行”已成为安徽省法治宣传教育品牌，得到全国人大充分肯定。三是落实“谁执法谁普法”普法责任制。省人大常委会在听取审议专项工作报告、开展满意度测评的基础上，作出关于推进普法责任制实施的决议，要求全省各级国家机关制定普法规划和年度计划，面向社会开展本部门、本行业相关法律法规宣传教育，同时建立法治宣传教育工作考核机制。
二、当前地方人大在保证法律法规严格实施方面存在的主要困难和问题
综合分析调研掌握的情况，地方人大在保证法律法规严格实施制度建设方面还存在一些困难和薄弱环节。1.立法工作机制有待进一步完善。有的立法特别是设区的市立法质量还不够高，科学民主依法立法的机制还不够健全。一是防止和克服部门利益法制化现象的机制尚不够完善。政府部门对专项立法领域比较熟悉，应当充分发挥他们在地方立法中的优势和作用。但如何在调动政府部门立法积极性的同时，有效防止和克服部门利益法制化现象，成熟的制度机制和切实有效的办法还不够健全，仍待探索完善。二是科学立法民主立法有待深入推进。为提高立法效率，当前绝大部分法规由人大常委会通过，人代会通过的法规很少，人大代表对立法的参与深度和广度不足。立法与改革决策衔接机制还需强化，有些法规的及时性、系统性、针对性、有效性还不够强。人民群众参与立法的途径不宽，公众意见采纳情况反馈机制有待进一步健全，立法协商协调的机制没有普遍形成，人民群众的法治意愿还没完全充分体现。三是立法工作队伍建设还需进一步加强。受机构编制等因素影响，地方人大特别是市级人大立法工作队伍依然较为薄弱，立法工作能力亟待加强，立法工作机制有待进一步完善。2.执法、司法工作水平有待进一步提高。从近年来省政府和“两院”有关数据看，执法、司法工作与依法行政、公正司法的要求还有一定差距。一是行政执法中存在违法执法、不当执法等现象。从行政复议和行政诉讼情况看，2013年至2015年，全省各级行政复议机关分别受理行政复议申请7187件、7201件、7440件，审结6660件、7153件、7431件，其中决定撤销、变更、确认违法、责令限期履行等纠错的2223件、2217件、2350件，分别占33.4%、31%、31.6%，每年审结的行政复议案件中30%以上行政执法行为存在问题。同期，全省法院行政案件立案数分别为5043件、5954件、9576件，审结5020件、5811件、8443件，行政机关败诉381件、557件、928件，败诉率分别为7.6%、9.6%、11%，逐年上升。二是司法案件中存在一些冤案错案。从全省法院办理申诉案件情况看，2013年至2015年，申诉案件立案数分别为2504件、2884件、3996件，再审改判292件、195件、209件，改判率为11.7%、6.8%、5.2%。从省高院办理二审案件情况看，2013年至2015年，二审案件结案数分别为1497件、1872件、2623件，改判202件、249件、343件，改判率为13.5%、13.3%、13.1%；发回重审案件149件、157件、183件，发回重审率10%、8.4%、7%。这些改判和发回重审案件中，有一部分是由于适用法律不准造成的，影响了司法公信。3.地方人大监督实效有待进一步提升。全省各级人大为推进法律法规实施做了大量工作，但有些地方、有的时候效果不明显，与全面依法治国的要求存在一定差距。一是执法检查成效不够明显。省、市人大常委会每年都组织执法检查，多数由常委会负责同志带队，有时主任会议成员全部参与。但有时检查取得的效果与投入的人力、精力不成正比，有些检查时间较短、形式单一、不够深入、力度不大，针对性和实效性不够强。二是规范性文件备案审查不够规范。监督法虽然专章对规范性文件备案审查作出规定，但缺乏相应操作层面的内容，各级人大备案审查工作的差异性也较大。2013年至2015年，各市人大常委会审查规范性文件分别为758件、831件、857件，最高的一年达138件，最低的一年仅9件。有的地方“一府两院”向同级人大常委会报备规范性文件的主动性不强，对哪些文件需要报备的认识不够统一，有的单位报备的文件数量占应该报备文件数量的比例偏低。2013年省人大常委会审查的269件中，“一府两院”报备的仅23件；2014年审查的271件中，仅30件；2015年审查的277件中，仅20件；2016年审查的293件中，仅13件。另外，有的地方存在规范性文件备而不审、审而不查等问题。三是任前审查和任后监督有待进一步深化。省人大常委会虽然制定了任前审查和任后监督的规定，部分市人大也出台了相应规定，但具体实施的制度机制还有待进一步完善。在任前审查环节，常委会有关工作机构和常委会组成人员对拟任人员了解的渠道还不多，深度也不够；任前法律知识考试方面，没有制定统一的考试大纲和建立权威规范的考试题库，各地考试内容随意性较大，考试的组织形式也不尽相同。在任后监督环节，对干部依法履职能力缺乏科学有效的考核评价体系，有的地方选举任命的干部变动过于频繁，影响了人大选举和任免的严肃性、权威性，有的对被任命人员监督手段不多、监督力度不大。4.法治宣传教育力度有待进一步加大。法律的权威源自人民的内心拥护和真诚的信仰，但现实中以权压法、逐利违法、徇私枉法现象在一定程度上依然存在，全社会尊法学法守法用法、依法办事意识有待提高。一是从全国情况看。2013至2015年，全国纪检监察机关对党员干部立案、结案、给予党纪政纪处分数量逐年上升，领导干部这个“关键少数”还没有全面充分地发挥好遵纪守法的模范带头作用。二是从安徽省有关情况看。2013年至2015年，安徽省刑事犯罪发生率居高不下，全省各级法院审结刑事案件分别为36681件、39313件、42650件，年均增长5.4%；判处罪犯46487人、49229人、50283人，年均增长2.7%。两组数据显示违法犯罪案件逐年增加，这从一个侧面表明还需进一步加强和改进法治宣传教育工作，特别是要适应网络时代传播特点，改进宣传方式，增强宣传实效，让人们真正自觉尊宪崇法、信法守法。
三、进一步完善保证法律法规严格实施机制的对策建议
在中国特色社会主义法律体系已经形成、总体上解决了有法可依问题的情况下，推进法律法规严格实施的问题显得更加突出、更为紧迫，国家应进一步强化相关顶层设计，地方人大应从完善制度机制、加大工作力度等层面，更加切实有效地肩负起保证法律法规在本行政区域内得到遵守和执行的宪法职责。1.进一步完善人大执法检查工作机制。各级人大应全面执行监督法等法律规定，不断深化对执法检查工作规律的认识，将执法检查作为保证法律法规严格实施的重要抓手，摆在更加突出的位置，确保执法检查真正起到以检查促整改、以检查促法治的效果。一是规范执法检查工作程序。建议全国人大常委会在已出台的关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定和探索形成的6个环节执法检查工作流程基础上，进一步细化监督法的有关规定，尽快出台执法检查操作层面的法律或法律性决定，对检查的各个环节作出具体规定，明确执法检查选题、组织实施、报告检查情况、常委会会议审议、推动改进工作、反馈整改落实情况和执法检查“回头看”等“全链条”工作流程，为各级人大开展执法检查提供遵循。二是依法确定执法检查主体和检查对象。各级人大在执法检查过程中要严格执行监督法的有关规定，执法检查组的组成人员只能安排本级人大常委会组成人员和本级人大代表，不宜安排政府及部门负责人陪同检查，但可以要求政府及有关部门提供材料、介绍情况，这样人大的执法检查才不会被公众误解为人大与政府联合检查。执法检查的对象主要应该是执法主体而不是具体企业和个人，对发现的违法违规行为，人大应重点督促政府及有关部门改正，并追究其执法不严的责任。三是科学把握执法检查工作重点。执法检查的重点是发现和指出问题并推动问题解决，而不是总结工作经验和成绩。要科学确定执法检查选题，既选择关系改革发展稳定大局的重大问题，又选择涉及群众切身利益的热点难点问题；要坚持问题导向，既检查执法、司法部门有法不依、执法不严问题，推动依法行政、公正司法，又检查法律法规不适应、不协调的问题，推动及时修法、科学立法。四是创新完善执法检查方式方法。要总结以往执法检查成功经验，做到预先安排与随机抽查相结合、明察与暗访相结合，特别要用好暗访成果，发挥群众和网络举报的作用。适应司法体制改革的新形势，探索对“两院”开展类案监督，可以定期对一个地区、一段时间内的同一类案件办案情况进行集中检查和分析，防止出现同案不同判等现象，并且找准共性问题，把握工作规律，促进司法机关提高办案水平和质量。2.进一步改进规范性文件备案审查机制。按照党的十八届三中全会提出的“加强备案审查制度和能力建设”等要求，切实维护国家法制统一，真正实现有件必备、有备必审、有错必纠。一是规范备案审查工作程序。建议全国人大常委会在推动备案审查工作规范化、制度化方面迈出更大步伐，尽快研究制定规范性文件备案审查工作规程，明确备案的报备范围，细化审查流程和处理机制，建立审查发现问题的会商和纠错机制，为各级人大开展备案审查工作提供遵循。二是强化备案审查工作队伍建设。全国人大常委会法工委下设了法规审查室，专门从事行政法规和其他规范性文件备案审查的有关工作；省级人大常委会法工委基本上设了备案审查机构来承担这项工作，市、县两级人大也应当设置专门机构、安排专职人员从事备案审查工作。上级人大应加强对下级人大备案审查工作人员的培训，促进人大系统备案审查工作水平整体提升。同时，可以建立备案审查工作专家库，发挥业务骨干和专家学者作用。三是完善备案审查相关法律责任。各级人大应当建立健全备案审查问责机制，可以明确规定，如果规范性文件被审查出不合法内容，且给公民、法人或其他组织造成损失的，规范性文件制定机关应承担相应责任；由于备案审查机构没有审查出提请审查的规范性文件中的违法问题，备案审查机构也应承担一定的责任。3.进一步健全国家机关工作人员监督机制。国家机关工作人员是全面推进依法治国的重要力量。要认真落实党的十八届三中全会提出的“健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度”、十八届六中全会提出的“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督”的要求，全面加强对由人大常委会任命人员的监督。一是完善机构编制有关法律。认真落实中央关于“完善国家机构组织法”的要求，建议全国人大抓紧制定机构编制法，明确各级国家机关内部机构设置和人员编制，推进国家机关组织机构建设公开透明，也便于人大依法监督和社会监督。同时，修订地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法等基本法律，为行政执法体制、司法、监察体制改革提供法律保障，也为地方人大开展有关监督活动提供支撑。二是规范任前审查。人大常委会的任前审查主要是对拟任人员的任职资格条件审查，一般按照初步审查、法律知识考试、主任会议听取汇报、常委会会议审议等程序进行。在拟任法官、检察官资格审查上，主要为是否具有法律专业知识、从事法律工作以及通过国家司法考试三个条件。健全任免案说明和供职发言制度，进一步拓宽常委会组成人员对提请任命人员的知情渠道。改进任前法律知识考试制度，规范考试对象、命题范围、考试结果评定等内容。三是强化任后监督。落实好宪法宣誓制度，增强被任命人员的宪法法律意识。建立健全被任命人员履职档案制度，记录本人及所负责单位或部门依法履行各方面职责情况，作为履职考核重要依据。健全述职评议机制，每年确定一定数量的述职对象，听取其工作情况汇报，并对其进行满意度测评。建立履职考核激励机制，细化荣典权方面的有关规定，对依法行政、公正司法、政绩突出的被任命人员，人大常委会及时授予其荣誉称号，充分发挥先进典型的示范带动作用。4.进一步健全法治宣传教育机制。全面贯彻党的十八届三中、四中全会提出的“健全社会普法教育机制”“深入开展法治宣传教育”等要求，全面落实法治宣传教育各项决议，促进全社会形成良好法治氛围和法治习惯。尽快启动法治宣传教育立法。定期检查普法决议决定落实情况。推动建立媒体公益普法机制。细化普法责任制清单，抓住领导干部这个“关键少数”，推动建立健全法官、检察官、行政执法人员和律师以案释法制度。
作者：朱业生 朱克映
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