农村合作金融市场退出法律制度研究 本文关键词：金融市场，法律制度，农村合作，退出，研究
农村合作金融市场退出法律制度研究 本文简介：摘要：市场退出是农村合作金融的最后一道安全防线，有助于维护农村金融安全，保护利益相关人的合法权益。我国有关农村合作金融市场退出的规定过于简单，行政干预过度且缺乏风险合理分担机制。应根据互助社发放农业贷款比例的高低，灵活适用市场退出标准；从破产程序、申请主体以及破产管理人和破产清算人等方面构建农村合作
农村合作金融市场退出法律制度研究 本文内容：
摘要：市场退出是农村合作金融的最后一道安全防线，有助于维护农村金融安全，保护利益相关人的合法权益。我国有关农村合作金融市场退出的规定过于简单，行政干预过度且缺乏风险合理分担机制。应根据互助社发放农业贷款比例的高低，灵活适用市场退出标准；从破产程序、申请主体以及破产管理人和破产清算人等方面构建农村合作金融破产制度；通过完善农业保险体系、建立风险补偿基金、推进存款保险制度等，加强风险分担机制。
关键词：农村合作金融；市场退出；标准；破产；风险分担
当前，我国农村合作经济蓬勃发展，催生出了各种新型农村合作金融组织。所谓新型农村合作金融组织，是指由信贷供求关系中处于弱势地位的农户和农村中小企业自愿联合，以入社者的股金为资本，实行民主管理的一种合作经济组织。所谓“新型”，是与农村合作基金会和农村信用合作社相比较而言，主要包括银监部门批准的以农村资金互助社为代表的正规农村合作金融，依托社区单独成立的农村资金互助社、依托农民专业合作社和供销社建立的资金互助组织以及以贫困村村级资金互助组织为代表的准正规农村合作金融两种形式。新型农村合作金融组织的建立，对于完善农村金融体系，实现“城乡协调发展”的目标无疑具有重要的意义。然而，近年来出现的“资金互助社挤兑”事件，使得如何化解农村合作金融的风险成为当前农村金融监管的一个重要课题。
一、农村合作金融市场退出的必要性
农村合作金融的市场退出是指通过运用法律手段，依照一定的程序，停止有问题的农村合作金融机构的经营，清理其债权和债务，从而最终终止其主体资格的一种处理方法。构建农村合作金融市场退出制度，具有如下必要性。首先，维护农村金融安全，促进农村金融市场健康成长。农村合作金融的高流动性、脆弱性等特征决定了其市场退出不可避免地会出现一定的负外部性。但从总体上来看，农村合作金融的市场退出是有利于实现农村金融安全的。具体而言：第一，有利于扼制局部风险蔓延。个别农村合作金融机构遭受挤兑可能会使得存款者或投资人误以为其他农村金融机构也处于危险之中，从而由农村合作金融的挤兑演变为整个农村地区金融业的恐慌。如果任由资不抵债的农村合作金融继续经营，这些问题农村合作金融存在的风险就会逐步叠加和放大，势必对整个农村地区的经济和金融造成更大的杀伤力。因此，让不可挽救的问题农村合作金融退出市场并予以信息披露，是切断金融风险蔓延的重要途径和手段。［１］（Ｐ５３～５６）可以说，依法强制有问题的农村合作金融退出市场是农村金融体系的“自动稳定器”。第二，有助于农村合作金融的健康发展。在竞争比较充分、公平、合理的农村金融市场中，市场退出机制能给农村合作金融的经营管理者施以必要的压力。为了免遭市场退出的厄运，他们会为改善农村合作金融的经营状况倍加努力。因此，要促进农村金融市场健康成长，建立起灵活有效的市场退出机制是极其必要的。［２］（Ｐ１７９）一方面可以改善农村合作金融的治理以提升其效率，另一方面让存在严重问题的农村合作金融通过完善的法律制度退出市场，既与市场经济优胜劣汰的规律相符，又能强化农村合作金融及其社员的风险防范意识，有助于推动农村合作金融自身的改革和发展。其次，保护利益相关人的权益。对于问题农村合作金融而言，其损失必然是由相应的利益主体来承担，而承担因为违规操作或经营不善所造成损失的主体就是与农村合作金融存在利益联系的利益相关人。传统意义上的利益相关主体，一般包括外部的债权人主体和内部的职工主体。基于合作金融的特性，农村合作金融的管理者和被管理者具有身份上的统一性，这也就决定了农村合作金融的利益相关主体主要是社员。当然，如果存在社会捐赠资金或其他银行业金融机构融入资金的情况，捐赠主体和其他银行业金融机构也是利益相关主体。当前，各种新型农村合作金融的市场定位和经营传统主要面向“三农”和社区，其社员是广大农民和农村中的小企业，实力较弱且往往缺乏有效的自我保护手段和信息获取途径，利益也最容易受到侵害。农村合作金融从事的具体经营活动以及风险的大小，广大社员一般是不知情的。而一些农村合作金融在经营的过程中往往偏离了发展方向，为了获取更多的存款而夸大其获利能力和自身财务状况。信息的不对称使得广大社员不可避免地成为“弱势群体”，存款人的资金处于较高的风险之中。如果任由不可挽救的农村合作金融继续经营下去，必将使得投资人的资金丧失殆尽。尽管农村合作金融规模较小，其影响程度不可能波及整个金融体系。但如果相关利益主体的权益保护不当，即个人存款不能得到清偿，难免爆发各种事件，势必会影响到农村地区的社会安定与和谐发展。因此，利益相关人的保护原则当仁不让的成为了制定问题农村合作金融市场退出法律制度的价值追求。
二、我国农村合作金融市场退出的现状
（一）有关农村合作金融市场退出的规定过于简单
我国关于问题金融机构的市场退出，散见于《人民银行法》《商业银行法》《公司法》《破产法》《金融机构监督管理规定》《防范和处置金融机构支付风险暂行办法》《金融机构撤销条例》等不同部门、不同效力层级的法律、法规、部门规章中，这些规定本就缺乏统一的价值取向以及协调性。现行《农村资金互助社管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》）和《农村资金互助社示范章程》（以下简称《示范章程》）也仅对作为正规农村合作金融的农村资金互助社的市场退出作出了规定，且存在如下问题：第一，退出标准过于僵化。《暂行规定》第５４条要求监管机构根据资本充足率的不同，区分采用不同的措施对陷入困境的互助社进行救济或指导其退出。但“资本充足率标准”并未结合互助社的“支农”特性加以区分对待，而是采用了“一刀切”。①第二，价值取向存在偏差。我国金融业起步较晚，受计划经济体制影响，社会风险意识较弱。有关农村资金互助社退出的法律规定往往侧重形式上的安全，而忽视了公平和效率。《暂行规定》和《示范章程》仅规定了解散和撤销的退出方式，加之法律条文过于简单、粗糙和分散，导致政府等监管主体在处理农村资金互助社的市场退出问题时随意性较强，缺乏有效的约束机制来制约其权力和行为。第三，立法规定过于原则，缺乏可操作性。《暂行规定》和《示范章程》对于清算组的权利义务、处理机构人员的依据等诸多具体问题并未作出全面系统的规定。
（二）行政干预过度
目前，我国的金融监管机构主要通过简单、粗糙的行政命令对金融机构进行监管。而单一化的市场退出方式更导致这一倾向进一步加剧：问题金融机构是否退出、采用何种方式退出等都由监管机关或地方政府决定，并通过行政指令的方式下达，金融机构及利益相关主体只能被动接受。尽管《暂行规定》和《示范章程》对农村资金互助社的市场退出规定了“解散”和“撤销”两种方式，但实践中依然更为倾向“撤销”方式。２０１２年１０月，江苏省连云港市灌南县四家农民资金互助社爆发了上亿元资金被挪用案。汤沟镇“兴农农民资金互助合作社”、新安镇“现代农民资金互助合作社”、五队乡“咱们农民资金互助合作社”和张店镇“便民农民资金互助合作社”４家农民资金互助合作社突遇资金周转困难，共涉及约２５００名储户、１．１亿元人民币，最终这４家合作社都无一例外走向了“解散”。２０１２年４家农民互助社的轰然倒闭，促使江苏省连云港市灌南县委农工部先后制定了一系列政策文件对全县农村资金互助社进行整顿和规范。②２０１３年，县农工部发布了《全县农民资金互助社清理规范工作责任表》的通知，要求于２０１３年９月３０日之前对全部农村资金互助社进行分类劝退，并在２０１３年年底之前进行清理取缔和互助金清兑。经过清理整顿，灌南县的农村资金互助社从２１家减少为１２家。减少的９家互助社中，仅有３家经过了清算解散并办理了注销登记手续，其余的６家均被监管主体强行禁止办理资金吸纳和贷款发放业务，最终自然萎缩导致解散。然而，在对灌南县农村资金互助社清理的过程中，除了口头通知以外，县农工办发布的《全县农民资金互助社清理规范工作责任表》也未加盖任何公章。而连云港市内其他县区的农民资金互助社，尽管与灌南县互助社处境相同，却未收到任何清退清兑的通知，仍在正常经营。［３］从灌南县农村资金互助社的清退过程可以看出，农村资金互助社是否退出市场完全取决于行政决定，并不是真正意义上的“自行解散”。作为新型的农村合作金融组织，农村资金互助社本就处于起步阶段，自身发展难免存在缺陷。如果缺乏合适的市场退出机制，一旦出现金融风险，动辄采用“一刀切”的整体封杀，必将导致社会风险。［４］（Ｐ５８～６１）这也是农民对互助社持观望态度，不愿或不敢向其投入大量资金的原因所在。而且《暂行规定》和《示范章程》在“撤销程序”中，对经过清算以后的结果没有作出进一步明确。
（三）缺乏风险合理分担机制
长期以来，我国实践中一直存在着隐性的存款保险制度，即存款保护制度。所谓存款保护制度，是指国家没有建立存款保险的相关法律制度，当银行出现支付或倒闭危机时，由政府出面保护有关存款人的存款。如由政府直接向问题银行注入资金以缓解其困境，或将涉及存款转移到其他银行，或由政府直接对存款人提供补偿等等。［５］（Ｐ４３～５０）存款保护制度具有如下特征：第一，法律并未对存款人的保护或保额作出明确规定，对存款人的保护具有较大的随意性；第二，缺乏金融机构退出市场时的处置、清算机构以及赔付存款人的专门机构；第三，缺乏金融机构退出市场时专门用于赔付的基金。目前，我国问题农村合作金融的处置主体主要由政府担任，也就导致了处置手段有限性以及行政局限性的特点。如前所述，实践中一旦农村资金互助社出现问题，主要方式即为关闭，然后由政府兑付社员存款。例如，对于灌南县倒闭的４家农民资金互助社所欠社员存款，灌南县政府拿出４３００万元，拟分３期先行兑付给合作社农户。③我国处理问题农村资金互助社的这些做法存在明显的弊端：第一，为其他农村金融机构树立了不好的“样标”。其他金融机构认为出了问题反正有政府兜底“埋单”，因而这些金融机构同样会将可贷资金投向高风险的非农业项目，加剧农村金融市场风险的累积，直至爆发金融危机。此外，由政府包揽一切在一定程度上还会助长农村资金互助社管理人员的道德风险行为，未能较好地体现损失分担原则。第二，加重了政府的财政负担。问题农村资金互助社的风险全由政府承担，使得政府承担了原本应由投资人、经营者本应承担的全部责任。政府支出的增大，直接导致国家财政不堪重负。所以，对那些因经营不善而陷于破产边缘的农村合作金融机构，政府应当尽可能地让其低成本地退出农村金融市场，强化预算硬约束，并形成固定的法律制度安排，而不是临时性、间歇性的补救措施，防止农村合作金融机构的机会主义倾向。
三、我国农村合作金融市场退出法律制度的完善
（一）完善市场退出标准
市场退出标准，即在何种情况下金融机构可以退出市场。市场退出标准的立法模式主要有两种：一种是列举式，即将债务人丧失债务清偿能力的具体情况在法条中明确列出；另一种是概括式，即仅对债务人丧失债务清偿能力的情形作概括抽象的规定。尽管列举式简单明了、操作性强，但却无法适应社会现实的变化，容易形成法律漏洞；而概括式赋予了法官较大程度的自由裁量权，有利于灵活处理实践中的种种问题。因此，目前国际上较为通行的就是概括模式。［６］（Ｐ１２５）关于市场退出的具体认定，主要有如下三种标准：第一，流动性标准。即将债务人无法支付到期债务作为审批其是否退出市场的标准。该标准较为客观、便利，对于一般的工商企业或许适用，但对于银行业金融机构的市场退出却用途甚微。一般的工商企业用于营运的资金相当大一部分是自筹或者积累的，负债所占比例较小。而“高负债”则是银行等金融机构的典型特征，除了一定数量的自有资本金以外，金融机构主要是依靠吸收公众资金来进行资金运用的。金融机构在经营过程中会经常出现流动性资金不足的情况，而且有多种途径来解决这个问题，例如通过支付较高利息获取同业拆借救助；紧急情况下，向央行申请“最后贷款人支持”等等。而且银行业金融机构具有脆弱性和易感性，如果仅凭“流动性标准”就判定某一金融机构退出市场，容易在公众中产生恐慌心理，局部的金融将会困难最终演变为全局性的金融动荡。第二，资产负债标准。即当债务人资产负债表上的负债数额大于资产数额时，就判定其退出市场。该标准只以资产负债表上列明的各类资产作为判断依据，因而也饱受学界质疑。首先，该标准并未区分负债是否已届清偿期，有些负债可能会在清偿期前被及时偿还；其次，该标准并未考虑银行金融机构的信誉、信用等一些隐性的因素；再次，将债务人的全部债务一次性计量，难以准确判断债务人的偿付能力。实践中，有的金融机构资产负债表上反映状况良好，但由于种种因素影响，最终陷入危机；有的金融机构已经资不抵债，但通过一定的救助措施实现了扭亏为盈。第三，监管性标准。即问题金融机构的资产与监管要求不符，日常经营和财务状况不再“安全和稳健”，监管主体就可以将该金融机构判定为部分或完全丧失清偿能力。监管性标准一般依据资本充足率判断。根据我国《商业银行资本充足率管理办法》第３条规定，银行资本充足率是资本与风险加权资产之间的比率。它是衡量银行经营稳健性和潜在风险的重要指标，资本充足率的高低反映了银行抵御风险的能力，即在存款人和债权人的资产遭受损失以前，银行以自有资本承担损失的程度。因此，资本充足率是银行实力的反映。最低的资本充足率标准使银行能够减少存款人、债权人和其他利益主体面临损失的风险，有助于监管主体实现整个金融系统的稳定。因而，监管性标准也是目前通行的标准。《暂行规定》借鉴了美国的监管性标准④，根据资本充足率的不同，对出现问题的农村资金互助社退市前的救济以及退市作出了区分规定①。该方式操作简便，也更为科学，对于服务对象特定、规模有限的农村资金互助社尤为适用。考虑到我国互助社支农的本质属性，对该标准可以适当调整。当互助社发放农业贷款比例较高时，则适用规定中的标准；而当农业贷款比例较低时，则应提高该标准，从而在市场退出标准这一环节上对怠于履行支农职责的机构施以压力。［７］（Ｐ６３～６７）
（二）构建农村合作金融破产制度
农村金融的市场化发展模式要求农村合作金融的退出遵循市场规律、倚重法律制度与司法程序，而破产方式则是对问题农村合作金融债权债务关系的处理和市场退出方式的最好结合。现行《中华人民共和国企业破产法》关于企业法人破产的规定对金融机构的破产具有指导性的意义⑤；《商业银行法》也明确规定了商业银行可以宣告破产。⑥这些都为农村合作金融的破产制度指明了方向。但要明确的是，农村合作金融经营的毕竟是金融产品，因此对其破产的立法规定要体现审慎性原则。１．破产程序。“在商业银行市场退出过程中，监管当局被赋予维护金融市场稳定和控制系统风险的职能，它不应该也不会放任金融机构通过公司法下的自主清算程序径直进入司法破产清算程序来完成市场退出而不作任何干预。”［８］（Ｐ８６７～８８４）鉴于我国农村合作金融的特殊地位，对于其破产不能完全放任市场抉择，还应由银行业监管和主管行政机关作出判断。此外，目前单靠司法体系难以处理农村合作金融破产引发的社会问题，而政府权力却能有效地调动诸多资源，并对社员提供特殊保护。因此，我国农村合作金融市场退出破产机制的构建，应当遵循行政主导、司法辅助的原则：法院受理之前的事务由行政处理，受理之后的事务则由法院处理；政府部门主要处理容易引发系统性风险以及和社会稳定相关的事务，法院则主导处理破产财产的确认、债权债务的认定等事务。２．申请主体。对于金融机构真实情况的了解以及较早发现破产方面，监管主体具有信息上的优势。因此，可以考虑由监管机构作为农村合作金融破产申请的唯一主体。此外，由监管机构作为破产申请主体，也有国内法依据。《破产法》规定了破产申请主体包括债务人、债权人，第１３４条更是对金融机构的破产作出了特别规定———可以由监管当局向法院提出申请。而《商业银行法》第７１条规定有关银行破产必须先经监管机构同意。由监管机构作为农村资金互助社的破产申请主体，既符合现行法律的规定，也能避免监管机构陷于无谓的有关互助社破产的行政许可申请中，有利于保护公众利益和金融稳定。因此，农村资金互助社的破产申请主体宜由监管机构担任。３．破产管理人和破产清算人。针对破产宣告之后到清算组成立以前存在一段管理上的真空，有必要确定一个破产管理人对农村合作金融的日常活动进行管理。可以借鉴英国的做法，在法院发布破产公告后，任命一名临时管理人。等到清算组成立以后，临时管理人就自动转为了清算组的成员，从而保持了工作的连续性。关于破产清算人的选任，一般有两种方式：由法院依法成立清算组或由监管当局任命清算组成员。由法院组织破产清算难以顾及农村合作金融的特殊性，因此可以考虑由监管当局自身或由其设立专门的机构组成清算组负责农村合作金融的破产清算，以提高破产处置的效率。
（三）加强风险分担机制
１．完善农业保险体系。作为农业再生产的保障，农业保险可以分散农业风险和弥补农户因自然灾害受到的损失，从而降低新型农村合作金融组织发放涉农贷款的风险程度。为此，地方政府应加大对政策性保险的投入，采用政策补贴和农户自负相结合的方式鼓励农户积极投保农业保险；采取减免税收等措施，鼓励和扶持商业保险进入“三农”领域，提高其开展涉农保险的积极性。２．建立风险补偿基金。新型农村合作金融源于农民资金互助，是典型的“自下而上”的诱致性制度创新的产物。“我国民间主体既无力也不可能独自承担高昂的制度创新成本，因此必须在政府主导下推行制度创新。”［９］（Ｐ２２～２９）２０１４年，中共中央、国务院印发的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》明确规定：“发展新型农村合作金融组织……鼓励地方建立风险补偿基金，有效防范金融风险。”在财力条件允许的地区，可以考虑由地方财政和合作金融组织按一定比例出资设立“贷款风险补偿基金”。对于风险较大、经营成本较高的涉农信贷项目形成的不良贷款，风险补偿基金可以给予一定的补偿。３．推进存款保险制度。所谓存款保险制度，是指经营货币存款业务的银行业机构按照一定的存款比例向专门的存款保险机构缴纳保险金。当投保银行出现危机，不能支付存款人到期债务或者面临破产清算时，由存款保险机构向存款人直接支付存款，从而避免挤兑风险的发生，以维护银行业金融体系的稳定和安全。［１０］（Ｐ４８７）存款保险制度以专门制定的存款保险法规为依据，符合条件的存款性金融机构必须向存款保险机构投保。我国农村金融市场机构多、规模小、风险高。通过存款保险制度，既可以保护存款人的利益，也可以通过早期的纠正措施促进金融机构提早进行整改。因此，存款保险体系的建立是规范我国农村金融市场退出机制的前提。［１１］我国的《存款保险条例》已经于２０１４年１０月２９日国务院第６７次常务会议通过，并于２０１５年５月１日起施行，其第２条对投保机构作了明确规定⑦，银监部门批准的农村资金互助社应在投保机构范围之内。然而，制度的创新往往具有双面性，在解决现实困境的同时又蕴含着新的风险。农村合作金融配套存款保险制度同样也存在“道德风险”问题：一是投保的农村合作金融机构。投保互助社一旦出现问题就会由保险机构提供保障，金融机构审慎经营的意识就会逐步淡化。投保互助社为了追逐利润最大化而忽略对金融风险的防范与控制，存款损失的风险最终转嫁给了存款保险机构。二是社员。有了存款保险制度以后，社员会形成一种心理预期，即使互助社出现了问题，其存款也会受到存款保险机构的保护，从而失去了应有的金融安全意识，不再关心互助社的风险状况，市场纪律的约束力被大大削弱。但是与存款保险制度自身的积极效应相比，这些负面影响并不是最主要的，关键是要通过制度设计上的优化，使存款保险机构在同农村合作金融机构、社员的博弈中，促使社员关注互助社的经营情况，激励互助社审慎经营管理，从而真正从数量和质量方面对农村合作金融服务予以改善。
作者：王杨 单位：安徽大学法学院
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