农资监管存在的问题
农资市场监管存在的问题及对策
自国家工商总局部署开展红盾护农行动以来,全国工商部门在保护农民利益、净化农村市场环境，促进农村社会和谐中发挥出了积极作用,开创了农村市场监管维权工作新局面。尽管红盾护农工作取得了很大的成效，但制售假劣农资坑农的现象尚未彻底禁绝，随意侵犯农民合法权益的情况仍然在一定范围内存在。
一、农资市场监管工作存在的主要问题
(一)农资经营主体监管不到位。随着企业改制的深入，作为国家规定的农资销售主渠道的供销社、农资公司、农技站等部门，由于受自身人力、物力、财力的限制，在乡镇以下基本没有设立网点，造成多制并举经营的现象普通存在。一是挂靠经营。一些本无经营权的个人以挂靠、承包为名，在缴纳一定的“承包费、挂靠费”后，打着供销社或农业植保站的名义，成立“分店、连锁店”经营农资，名为集体、实为个人。二是无证照经营。在一些偏远的乡镇农村，少数农村干部或种田大户以服务农民为借口，既不办理《农资经营许可证》，又不办理《营业执照》，擅自从事农资产品经营，有的组织大批农资，直接在田间地头对村民赊销。三是超越范围经营。有少数农村副食品店未取得《农药经营许可证》，也经常偷偷从事农药、化肥等农资经营。挂靠经营、无证照经营、超越范围经营现象在目前特定的环境下有一定生存土壤，因此给工商部门的监管造成了一定的难度，加之少数基层执法人员存在畏难情绪，导致农资经营主体不能完全得到有效规范。
(二)农资整体质量不容乐观。由于农资质量监管体系还不完善，使得经营者进货渠道混乱，少数经营者为贪图便宜，生产、销售假冒伪劣，甚至是国家明显禁止生产销信的农资产品，还有一些农资经营者质量意识淡薄，不严格执行进货查验制度，农资购销台账流于形式，农资质量无法得到保障。
(三)农资广告监管还未引起重视。有些经营者为了追求高额利润，私自印制虚假农资广告，对农资产品的质量、服务、功效、适用范围作虚假宣传，误导欺骗消费者，还有些任意夸大农资功效、用途，引发农民的购买欲望，极大地损害了农民的利益。相对农资产品监管，农资广告的监管还未引起基层执法人员的普遍重视，存在一定的漏洞。
(四)农民的防范意识有待提高。许多农民对于化肥、农药、种子等农资的运用主要凭经验，对于相关的专业知识掌握的不多，缺乏识别真伪，质量高低的知识，有的甚至道听途说上当受骗的现象时有发生。而工商部门的宣传，大量的只是局限在投诉维权上，对相关识别使用专业知识宣传力不从心，在一定程度上还不能满足农民防范能力提高的需要。
(五)管理机制不够顺畅。农资监管涉及面广，主管农资市场有农业、工商、质检等部门，每个部门都有自己管理方法，好办的事情抢着管，出现问题相互推，部门间的监管联动机制尚未建立，各自为政多，联合执法少，重复检查、表面宣传多，深入实际少，阶段性和季节性整治多，持续性和系统性监管少，分散的监管体系、部门利益偏好作祟，致使在基层很难以形成监管合力。
(六)监管素质不相适应。农资监管需要执法人员有一定的综合素质和专业能力。长期以来，工商部门主要侧重于经营行为和主体资格的监管，而对生产加工，执行检验标准、使用效果、商品包装等方面的知识缺乏了解，严重制约了执法的效能。
二、深化农资市场监管的几点建议
(一)严把市场主体准入关，彻底清查经营主体。近几年来，国家工商总局多次发文强调，各级工商行政管理机关要严把农资经营主体准入关，认真清理规范农资经营主体资格。因此，工商部门登记窗口要严格把好市场主体准入关，认真审查登记材料。基层工商所要对涉农市场主体要进行“实地勘验”，充分发挥年度检验的作用，积极与农业等相关职能部门配合，核查经营主体资格。对具备经营零售业务的，直接办理营业执照。对未取得营业执照或前臵审批证件无(失)效的要坚决予以取缔，同时，按照国家法律、法规的规定和政企分开的要求，认真清理整顿政企不分和乱挂靠的农资经营主体，从源头上杜绝乱挂靠、无证照、超范围经营现象。
(二)规范经营关，延伸打假维权网络。一是强化“两账两票一卡一书”制度。即加强农资经营户“进货台账”、“销货台账”、“进货发票”、“销售发票”、“产品质量信誉卡”、“承诺书”的建立规范，对农资的来源、仓储、运输、质量状况、购货、销售情况详细记录，建立跟踪档案，通过加强检查督促力度，增加农资商品经销透明度。二是强化农资市场长效的监管机制。充分发挥12315消费者维权网络便民服务、发现预警、权益保护三大机制和助手、协调、举报、监督、宣传的五大功能作用，广泛开展12315申诉举报网络进农村、进市场活动，健全受理投诉，跟踪督办和案件查处相结合的行政执法网络。完善农村消费纠纷维权机制，发挥基层工商所的职能作用，及时解决消费纠纷，提高快速反应能力，做到有诉必接、有案必查，查必有果。三是积极推进农资商品连锁经营。实行由供销社下属的农资公司在城关设立连锁总店，在各乡(镇)、行政村设立连锁店，连锁总店对连锁店统一配送、统一价格、统一内部管理。工商部门统一核定乡(镇)、村级连锁店名称及经营范围，重点加强农资连锁总店管理。通过推进连锁经营，全面规范农资市场主体行为，确保农资商品质量。
(三)落实监管关，引进科学监督手段。通过加大资金投入，不断引进现代的科学监管手段，强化对农资市场的监管能力。一是完善市场巡查手段。因地制宜引进农资质量检测设备，如质量检测车、质量检测仪，依托先进的科技手段，随时对农资市场产品质量进行监控。二是加强对行政执法人员的能力培养。对身处农资市场监管第一线工商执法人员进行农资专业知识培训，聘请专家传授农资商品基本知识，增强对假冒伪劣农资的鉴别能力。三是成立农资专项整治队伍。通过专业执法队伍，加大农资市场监管力度，严厉打击农资制假售假行为力度，严厉查处在产品标签、产品质量、广告宣传等方面的违法违规经营行为，曝光一批制售假冒伪劣农资坑农、害农典型案件。四是建立起一套横向联动机制，加强与农业质检、公安等部门协作配合，明确职责分工，制定工作方案。在当地政府领导下，统一思想、统一部署、统一行动，建立相互监督，快速反应，案件转办、定期联席等制度，构筑一道强有力的质量保障屏障。
(四)完善售后关，建立售前留样备查制度。一是要建立农资经营户“经济户口”和信用档案，对坑农、害农、损农的违法经营者，纳入“黑名单”，实施市场禁入，并公之于众。二是建立农资商品陈列室，实施登记备案制，对每个农资经营户所经营的农资品种(特别是种子、农药)数量来源进行售前登记备案，留样陈列备查，并依托村委会和农产品种植协会，将备案室建在种植面积较大的农业园区，真正方便农民及时对比和甄别。三是加强事后监管。在条件成熟的地方试行保证金制度，对信誉高、规模大的农资经营户，先行收取一定的保证金，当农民因为农资质量问题遭受损失时，可从保证金中先行赔付，再进行调查处理，确保农民利益不受侵害!
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几年来，工商局在市委市政府的领导下，不断总结红盾护农工作经验，深入分析当前农资市场现状和发展形势的基础上，确定以构建长效监管机制为目标，坚持标本兼治，重在治本的原则，突出规范经营主体和打击坑农害农行为两项重点，进一步强化农资市场监管工作，依法查处了一批农资违法案件，切实维护了农民合法权益。但目前的农资市场秩序仍不容乐观，无照经营、制售假冒伪劣农资商品、坑农害农等违法行为还时有发生。如何应对农资市场出现的新问题和复杂局面，切实加强农资市场的有效监管，使农民用上放心农资，是摆在我们工商行政管理部门重要课题。现结合我局几年来对农资市场的监管实践，谈一下当前农资市场的现状，并提出相应对策和建议。
一、全市农资经营情况
目前，我市共有农资经营业户460户，其中，供销社系统网点24户，农业推广站10户，个体62户，分公司等企业364户。每年我市农资需求种子约5020吨，其中玉米3400吨，水稻120吨，大豆80吨，需化肥3万吨左右。
二、农资市场监管情况
每年在农资产品即将进入农资经营户之前，我局就进行多方面调查，分析今年农资市场可能出现的各种问题，有针对的研究对策，提早部署。经过几年的红盾护农工作实践，我局确定了以“行为政府化、管理制度化、执法专业化、维权网络化”为护农行动目标，通过“市场巡查”和“农资质量抽查”，保证“职责到位、执法到位、服务到位”的基本工作思路。
农资经营主体是确保农资商品质量的第一责任人，我局紧紧抓住这一点，在吉林市局的指导下，以国务院关于食品安全的《特别规定》和即将实施《农业生产资料市场监督管理办法》为契机，督促农资经营户建立落实了农资商品进销台帐、进货查验、索证索票、质量跟踪、质量承诺、退市、备案、种子留样备查公告等一系列长效监管制度。在全地区率先推出了“农资商品进销货台帐”的统一制式管理，为解决经营户填写“两账两票，一卡一书”较繁琐的问题，2010年开始，我局对农资销售台帐、农资销售发票、信誉卡和农资经销质量承诺进行了整合，推行农资销售“一票通”。在“一票通”上公开了投诉举报电话，对经营者应当依法经营作出的承诺进行了规范，避免了霸王式格式条款。至2011年，我市“一票通”使用普及率达到了100%，实现了农资商品质量的可追溯监管，从源头上规范了农资经营主体的经营行为。
抓住阶段重心，实施有效的市场巡查和农资质量抽查。护农行动开展以来，我局先后按季节特点和农民群众反应的热点，对农资市场进行了多次的集中专项巡查整治，对肥料、种子、农药、农用柴油等农资商品进行了质量抽查检测，依法对经营不合格农资商品的企业分别给予了处罚，对一些情节严重、恶意坑农的农资违法案件，我局排除了重重困难，一抓到底、严惩不贷，维护了大农民的合法权益。由于整治措施得力，一些农资行业的假冒侵权伪劣案件逐年下降，确保了农资商品安全，树立了工商部门农资打假护农的权威。
二、农资市场存在的问题
(一)无照或超范围经营行为仍有存在。个别不法商贩采取送货上门、走村串户销售等形式贩假、售假，多数为无照经营。由于流动性较大，对于监管来说有一定的难度。另外，一些村屯干部利用职权，私自购进农资销售给本村屯农民获取私利，这种无照经营行为隐蔽性较强。个别农资经营主体在没有取得前置许可的情况下，超范围经营。主要表现在农药、化肥和散装种子经营方面：部分种子经营户超范围销售农药和肥料;部分在没有取得种子经营许可证的情况下，超范围经营散装种子。
(二)农资外在包装存在诸多问题。一是肥料虚假标注、标识标注不符合国家标准。二是农膜“三无”或合格证问题标注存在问题。三是改换包装制售假种子行为仍有存在。近年来，一些品种的种子，如“先玉335”玉米种子由于受到农民的认可，供不应求，受利益驱使，仍有个别不法商贩私
自印制种子外包装，加工生产假冒侵权种子谋取暴力，给农业生产带来了严重隐患。几年来，我局就查处假冒侵权种子案件达到60余件，涉案种子几千公斤。四是有的种子外包装标识或者标签内容不符合《种子法》的相关规定，存在标签内容不全、擅自涂改生产日期等情况。五是农药标识存在扩大范围现象。这些问题对于农民来说很难防范，需要执法部门加强监管，并引导其规范。
(三)农资商品内在质量问题不容忽视。结合监测结果仅对肥料质量问题加以解析。1、偷减含量。有的复合肥生产厂家故意降低原料价格较高的磷钾含量，以降低生产成本。2、掺杂降成本。个别生产厂家将价格低廉的腐植酸装入袋中，称其为主肥料的混合物，将其与肥料同价销售，重量占到了整袋肥的1/10。3、氯离子含量超标。国家规定，当复混(合)肥料和掺混肥料中氯离子的含量大于3.0%时，应在包装物上标明“含氯”，以避免对忌氯作物如黄烟、果树等造成伤害，由于硫酸钾价格较高，一些厂家为降低成本，擅自使用氯化钾做肥料原料，致使肥料氯离子含量超标。许多不法化肥生产和经销商就是因为农民和监管部门很难通过肉眼辨别其内在质量，而故意采取这些不法手段制假售假，从而快速获得高额利润。
(四)农资自律管理意识不强。 农资经营单位 “两帐两票一卡一书”制度执行的还不到位，特别是购进的小额农资产品的登记较少，致使商品溯源管理落实不够好，农资经营主体与供货商家之间进销货不索证索票的现象还普遍存在，责任意识淡化;
(五)连锁经营尚不完善。连锁龙头企业、设立企业对下设网点的农资尚不能实现较大比例配送，有的配送比例相当低(如农业技术服务公司)，有的根本就不配送(如乡镇供销社、乡镇农技站的下设网点)，只收取所谓的“管理费”、“加盟费”，放任网点自主进货，而对网点自采农资疏于管理、不加监控，且有些经营企业的主管部门对其下属企业要求不严，导致上有关职能部门要求的农资监管措施落空。
(六)农资违法手段更加隐蔽。
由于近几年执法部门加大执法力度，加之农民自我维权的意识不断提高。农资违法经营者的违法行为由过去的半公开化转为其他隐蔽形式。如过去公开推销未审种子，现在套取审定号销售种子;过去销售不合格肥料在商店和仓库，现在为逃避检测，直接让生产厂家送货到农民家中，给执法部门的正常执法带来了诸多的难度。
(七)监管漏洞仍不时出现，部门分工和法定监管职责有待进一步确定。
尽管农资领域有多个监管部门，但由于农资经营门槛的逐渐降低，农资经营主体逐年增多，执法人员的相对数量日渐短缺，加之监管部门的法定职责未得到合理确定，造成监管漏洞仍不时出现。法定职责的未合理确定也时常造成多头执法、重复执法、执法扰商的情况发生，加重了经营者的负担。
四、工商部门监管对策
从上面可以看出，农资违法行为已经从主体资格不合法，外在包装不合格为主向内在质量不合格方向发展，违法的行为和方式更加隐蔽。作为农资市场监管的主要职能部门的工商行政管理机关如何找准农资市场监管的切入点，及时处置和应对出现的新情况、新问题，切实抓好红盾护农工作，可从以下几个方面入手：
(一)成立政府农资市场监管领导小组。领导小组应在省一级开始设立，领导小组作为政府农资市场监管的协调议事机构，实行工商、农业、质检、供销等部门季度联席会议和突发事件议事制度，明确职责，负责协调处理突发性紧急事务，研究和提出解决问题的对策与措施，检查议事各方工作的落实情况。这里的明确职责是指按照国家法律法规和国务院关于部门分工的规定来明确，必须依法行政。例如按照国务院“三定”方案要求，工商部门负责流通领域农资商品质量监管，质监部门负责辖区生产领域产品质量监管，农业负责对种子、农药等商品的指导和监管等，避免为了部门争利，越权执法、执法扰商，杜绝监管漏洞。另外要对全市农资经营户建立农资经营的经济户口档案，各部门掌握的农资经营单位有关注册、资质、经营、生产、销售和质量监测等涉及监管需要的信息要实行动态共享机制，打破行业壁垒，形成分工协作、齐抓共管的监管格局。
(二)加大法律法规和相关制度的宣传力度。充分利用《农业生产资料监督管理办法》实施的契机，加强对农资经营者、市场开办者有关农资法律法规和相关制度执行的教育培训力度，监督帮助经营者完善自律制度。充分利用新闻媒介及其他有效的宣传方式，增强农民法律意识和解决农民实际问题，强化农资经营者是流通环节农资商品质量第一责任人意识，增强农资经营主体的自律经营、诚信经营意识。
(三)加强巡查，及时预警。农资市场的许多问题都是在巡查和专项检查中发现的，所以在农资上市的集中期，各基层工商局要认真做好巡查工作，加大对农资经营主体的巡查密度，要从查营业执照、经营者仓库、进销货台帐建立等方面入手，及时发现问题农资，及时立案查处。并做好巡查文书记录和巡查信息录入工作，要使每一次巡查都在工作中得以体现，避免应巡查不到位而产生的失职情况的发生。同时要积极推行市场监管的预警机制，省、市、县局可将发现的重大农资经营隐患和问题，以及监测不合格的农资，加以分析处理，及时发布监管预警。指出问题的所在和应加强的措施，明确监管的方向，指导基层工商分局和一线执法人员有针对性地开展市场巡查的检查工作，将坑农害农的违法经营行为解决在萌芽状态，确保不合格农资不出库、不入田，将农民的损失降到最低。
(四)严格执法，加大案件查处力度。在农资集中上市期，工商部门集中执法力量，紧紧围绕种子、肥料、农药、农机等重点品种，严厉打击制售假冒伪劣农资坑农害农等违法违规行为。要从检查农资经营主体资质、产品外包装和产品内在质量入手，严厉打击生产、销售国家禁用农资商品，虚假标注，制售假冒伪劣、商标侵权、欺诈消费者等的违法经营行为。在行动中应建立和知名企业联席会议、联合打假和线人举报制度，不断拓展案件线索。要通过与注册部门沟通，锁住违法经营者的基本信息，对于不能主动接受处罚和监管的坚决不予年检。要通过开展送法下乡、集中销毁假劣农资、对大案要案公开曝光等方式，在社会形成强大的红盾护农舆论态势，以震慑违法犯罪分子。
(五)开展监测，把好农资商品质量关。农资商品质量监测是把好农资商品质量关的关键环节，是发现案源的最有效途径。认真做好监测计划，在检测工作中要聘请专门的技术人员开展抽检和指导工作，要注重抽检程序和抽检样品的数量。要重点针对疑似问题农资开展检查工作，对经检测不合格的农资要加大清查力度，对经营严重不合格农资的行为予以重点打击，并将检测结果及时向社会公布，发布消费警示，引导农民放心消费，积极实施不合格农资召回、下架、退市制度，坚决把不合格的农资清除出市场。
(六)加强培训，提高队伍素质。应先从强化执法队伍素质入手，通过邀请专家授课、现场指导等行式，对基层一线执法人员进行培训，让其了解农资商品知识，农资抽检方法，农资案件查办等有关基本知识，使市场监管人员在农资市场检查中做到有问题能查出，有案件能查准。同时工商部门也可通过“一会两站”，“3·15”活动等平台，开展对农资经营单位和农民的培训教育。
(七)认真维权，挽回农民损失。各级工商部门一定要充分发挥12315消费者申诉举报系统和“一会两站”维权体系的作用，及时受理和调解农民投诉，要在解决投诉中设身处地为农民着想，耐心细致地做好调解工作，要把问题解决在田间地头，使农民的损失降到最低。
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